廣東方圓城市更新投資有限公司

要了解綜合整治類城市更新，首先要清楚目前深圳城市更新面臨的問題。近年來，深圳城市更新在頂層設計、政策體系、市場運作等方面，都進行了積極大膽的嘗試和創(chuàng)新，并取得了顯著的成效，尤其是作為深圳土地二次開發(fā)的重要抓手，城市更新在拉動經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場供應、提升城市發(fā)展質(zhì)量和民生服務水平方面做出積極的貢獻。然而，拆除重建類城市更新的流程繁瑣、周期長卻是現(xiàn)實存在的問題，也飽受詬病。

如何解決這一問題？

深圳市規(guī)劃國土委從分析城市更新的審批流程入手，找出城市更新運行效率低下的癥結(jié)所在：加快更新節(jié)奏，必須簡化審批流程、下放審批權(quán)。為此，市規(guī)劃國土委去年開始，借“大科室”改革契機，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，在“下放審批權(quán)、簡化審批流程”等方面，進行了大刀闊斧的改革，城市更新就是此次改革的重點之一。

引 言

近日，由深圳市規(guī)劃國土委聯(lián)合市經(jīng)貿(mào)信息委舉辦的“深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造政策宣講會”在規(guī)劃大廈舉行，規(guī)劃大廈201報告廳內(nèi)座無虛席，來自全市300多家企業(yè)和社區(qū)、街道、村集體的代表專程前來，他們來只為聆聽深圳城市更新的最新政策。

深圳城市更新又出了什么樣的新政策？這是社會各界關注的話題，更是全國很多城市關心的內(nèi)容。近幾年來，深圳通過法規(guī)層面、政策層面、技術標準層面和操作層面一系列法規(guī)政策，為城市更新的推進打下堅實的基礎。深圳在城市更新方面的經(jīng)驗和做法也引起了很多城市的關注，并專程前來學習考察。去年，福建、貴州、湖北、山東等省和上海、天津、鄭州等市的規(guī)劃部門紛紛組團來深圳，考察了解深圳城市更新情況。

深圳市規(guī)劃國土委副主任薛峰在介紹深圳城市更新經(jīng)驗時曾重點強調(diào)，城市更新不僅僅是房屋的拆舊建新，更是城市結(jié)構(gòu)和功能的更新，是人的生活狀態(tài)和方式的更新。而深圳就是在規(guī)劃管理制度創(chuàng)新、拆遷難題破解、利益平衡機制構(gòu)建等方面進行了有益的探索。 據(jù)了解，此次宣講會的主題是“綜合整治類城市更新”。提起深圳的城市更新，更為外界所熟知的是拆除重建類城市更新，而對綜合整治類城市更新知之甚少。事實上，深圳的城市更新從最初的設計中，就有綜合整治、功能改變、拆除重建三種模式，由于綜合整治類城市更新近幾年在制度設計上并沒有大的突破，因此，綜合整治類城市更新一直沒有取得大的進展，也造成了外界對綜合整治類城市更新的印象就是“刷刷墻”而已。

從去年底深圳出臺《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》（下簡稱《暫行措施》）到今年出臺《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作指引（試行）》，綜合整治類城市更新在制度設計上有了大的突破，標志著綜合整治類城市更新進入一個全新的階段，尤其是明確了一系列優(yōu)惠政策，并推動了4個試點項目。比如，舊工業(yè)區(qū)綜合整治可加建擴建、綜合整治新建部分可確權(quán)、綜合整治項目可享地價優(yōu)惠等，這些恰恰是參與城市更新的企業(yè)和原農(nóng)村集經(jīng)濟組織最為關心的內(nèi)容，它將為解決深圳城市歷史遺留問題打開一條通道。

《暫行措施》政策在出臺之初，由于尚處在試點階段，本著“多做少說”的原則，措施并不為外界所熟知，直至今年9月份，幾個綜合整治類試點項目已經(jīng)取得明顯成效，而且得到試點項目參與方的普遍稱贊，市規(guī)劃國土委意識到，綜合整治類城市更新在全市范圍內(nèi)推廣的時機已經(jīng)成熟，于是，從9月底開始，綜合整治類城市更新政策宣講開始在各大企業(yè)和深圳各大社區(qū)、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大規(guī)模推開，綜合整治類城市更新由此走入公眾的視野。

1、大幅縮短審批流程

加速舊工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級

從去年底出臺《暫行措施》，到市城市更新辦升格為市城市更新局，深圳的城市更新又迎來一次大發(fā)展的機遇。

怎樣讓城市更新的審批流程簡化到最簡單？深圳市城市更新局規(guī)劃處處長譚權(quán)介紹，首先是需要制度的支持，另外一個是審批權(quán)限的下放，而這兩點在今年都取得了明顯的進展。

比如今年8月份公布的《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作指引（試行）》，就是專門針對綜合整治類城市更新設定，其核心內(nèi)容是簡化舊工業(yè)區(qū)綜合整治時的審批程序，放寬準入條件，鼓勵社會力量加速開展舊工業(yè)區(qū)綜合整治升級改造。

另一個突破是：從今年9月1日開始，關于拆除重建類城市更新單元計劃審查、規(guī)劃審查事項由市城市更新局直接受理并履行審查（審批）職能，市規(guī)劃國土委各管理局不再受理。此次審批權(quán)限的下放意味著城市更新審批環(huán)節(jié)大為簡化。

譚權(quán)打了一個形象的比喻，原來的城市更新審批流程就像是一個“迷宮”，而采用綜合整治類城市更新后，它會將各個審批環(huán)節(jié)全部放在一個直線鏈條上，將“迷宮”變成“直線道路”，企業(yè)清楚地知道哪里是入口、哪里是出口，審批時限大為縮短。

舉例來說，一家企業(yè)申請了某城市更新項目，按操作流程，涉及到土地、消防、道路、建筑工程、公共設施等眾多審批手續(xù)時，一項審批業(yè)務要跑一個部門，像在一個“迷宮”里一樣，一會去這個部門，一會去那個部門，假如哪個手續(xù)沒辦下來，整個更新項目可能就停下來。

“綜合整治類城市更新意在打通這些繁瑣的審批手續(xù)，從企業(yè)申請城市更新項目開始，所有需要完成的審批手續(xù)就地擺在面前，企業(yè)清楚地知道下一步該干什么，一環(huán)扣一環(huán)，更關鍵的是審批權(quán)下放，這極大縮短了審批時限。”譚權(quán)介紹。

除了簡化了審批流程、縮短更新周期、提高城市更新效率外，綜合整治類城市更新還有一個最大的特點是：節(jié)約資源、環(huán)保低碳。城市更新如果只采用拆除重建類模式，這不僅是對資源的極大浪費，更會給城市帶來污染和損害，每拆除一處建筑，將形成大量的建筑垃圾，深圳的空間資源本來就有限，如果所有的城市更新項目都要拆除重建，將不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

目前，綜合整治類城市更新針對的只是舊工業(yè)區(qū)改造，這些舊工業(yè)區(qū)都經(jīng)歷了特區(qū)的起步、發(fā)展和輝煌，它們是深圳特區(qū)發(fā)展的見證者，具有歷史和人文價值，如何既能保護這些建筑，又能產(chǎn)生新的價值、煥發(fā)新的生機？綜合整治類城市更新恰恰可以做到這一點，它通過提供政策支持和優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)在原建筑基礎上，發(fā)揮創(chuàng)造力，為舊工業(yè)區(qū)的發(fā)展注入新的創(chuàng)意，激發(fā)新的活力。

目前，蛇口網(wǎng)谷、大運軟件小鎮(zhèn)、大鵬新區(qū)印染廠、羅湖筍崗藝展中心、寶安西鄉(xiāng)臣田工業(yè)區(qū)、寶安西鄉(xiāng)西成工業(yè)區(qū)等都通過綜合整治類城市更新完美蛻變，實現(xiàn)了舊工業(yè)區(qū)的升級改造，獲得了新生。企業(yè)在原舊廠房的基礎上，通過“加改擴建”，用較低的改造成本，取得了較高的價值。

“更重要的是改造周期大為縮短，這對急于轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都具有極大的誘惑力。而且在舊工業(yè)區(qū)的基礎上進行改造，更利于激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)意激情和創(chuàng)新力。深圳本來就是創(chuàng)意之都，聚集了各類創(chuàng)意設計人才，他們可以為舊工業(yè)區(qū)的改造和轉(zhuǎn)型升級提供‘金點子’，舊工業(yè)的改造模式將呈現(xiàn)出百花齊放的局面。”譚權(quán)表示。

2、9大優(yōu)惠措施

等待企業(yè)和原農(nóng)村集體來“拿”

事實上，舊工業(yè)區(qū)在改造過程中，不可避免地會涉及到社區(qū)、原農(nóng)村集體的利益，會涉及到土地，尤其是歷史遺留問題，綜合整治類城市更新又如何從制度上給予保障？

對此，譚權(quán)解釋，今年8月，市規(guī)劃國土委公布了《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作指引（試行）》對此給出了明確的操作辦法。總體來看，《指引》梳理了相應的規(guī)劃確認、土地確權(quán)、補簽用地合同及銜接后續(xù)報批報建行政許可等事項的辦理路徑，填補了政策空白，理順了綜合整治城市更新中市區(qū)各相關職能部門的銜接關系。歸結(jié)起來，有9大優(yōu)惠措施將對參與的企業(yè)和社區(qū)、集體構(gòu)成更大的吸引力。

一、簡化程序。對于擬通過加建擴建、改變功能，局部拆建方式增加生產(chǎn)經(jīng)營性建筑面積的，改造主體的更新計劃申報需要上報區(qū)政府審查、規(guī)土委審批；編制的更新規(guī)劃，符合法定圖則強制性內(nèi)容，由管理局審批，調(diào)整法定圖則強制性內(nèi)容由建環(huán)委審批。

二、放寬準入條件。綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造在權(quán)屬清晰的合法土地占比方面，不低于申報范圍用地的50%；在建筑物的建成時間要求方面，原則上不少于10年即可。

三、鼓勵適當提高開發(fā)強度。舊工業(yè)區(qū)在滿足結(jié)構(gòu)安全和消防要求的前提下，可以提高開發(fā)強度。在原有建筑結(jié)構(gòu)主體上進行加建的，加建的規(guī)模不得對原有結(jié)構(gòu)安全和消防安全產(chǎn)生影響；在空地上擴建的，擴建范圍內(nèi)新批準的容積率不超過所在宗地原容積率的2倍；局部拆建的，拆除范圍面積不超過所在宗地面積的15%且不大于5000平方米，且拆除范圍內(nèi)新批準容積率不超過所在宗地原容積率的2倍。

四、地價優(yōu)惠。進行綜合整治，加建擴建的，新建的建筑面積屬于城市基礎設施、公共服務設施及電梯、連廊、樓梯等輔助性公用設施的，免收地價；增加普通工業(yè)廠房，按照相應公告基準地價標準的10%計收地價；增加新型產(chǎn)業(yè)用房或產(chǎn)業(yè)配套設施，按照相應公告基準地價標準（按照50%工業(yè)+50%辦公基準地價標準測算，對應土地使用權(quán)期限為30年）的50%計收地價。

五、歷史用地處置。經(jīng)批準納入城市更新計劃的城市更新區(qū)域內(nèi)未簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議或已簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議但土地或者建筑物未作補償，用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前，用地手續(xù)不完善的建成區(qū)，綜合整治類的舊工業(yè)區(qū)升級改造不需移交土地，無償移交新建建筑面積的10%。處置后的土地地上原有建筑面積按照原有功能和土地使用權(quán)使用期限以公告基準地價標準的60%計收地價（其中的10%為對歷史用地行為的處理），限定自用。

六、土地使用年期。權(quán)屬清晰的合法土地可延長，剩余期限不足30年，最高可按30年補足，但剩余期限與實際使用時間之和不超過原土地用途的法定最高期限（工業(yè)用途法定最高年期為50年）。經(jīng)處置的歷史用地，協(xié)議出讓給繼受單位，使用年限為30年。

七、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建。舊工業(yè)區(qū)綜合整治的，無創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建要求。

八、分割轉(zhuǎn)讓。新建建筑面積屬工業(yè)樓宇的，按《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》進行轉(zhuǎn)讓；經(jīng)處置的歷史用地上的原有工業(yè)樓宇首次轉(zhuǎn)讓免收增值收益。

九、其他措施。舊工業(yè)區(qū)通過綜合整治進行升級改造過程中涉及城市基礎設施、公共服務設計建設的，由市、區(qū)政府安排資金予以優(yōu)先保障。項目免收各種行政事業(yè)性收費，符合有關條件的，可享受相關產(chǎn)業(yè)資金扶持政策。

日前，深圳市規(guī)劃國土委（市海洋局）在線訪談欄目組舉辦了“大鵬新區(qū)城市更新的生態(tài)文明之路”專題。此次活動中，多位網(wǎng)友就大鵬新區(qū)的規(guī)劃理念、城市更新等進行提問。

本次在線訪談中，有網(wǎng)友充分肯定了大鵬新區(qū)較場尾的更新改造是成功的，但也提出質(zhì)疑，認為較場尾模式的借鑒意義究竟有多少。我委濱海管理局表示大鵬新區(qū)具有較多的傳統(tǒng)村落和有價值村落，各自的資源條件有所不同，我們將通過總結(jié)較場尾更新的成功經(jīng)驗，根據(jù)其自身的不同特點，選擇不同的方式，部分可借鑒較場尾成功經(jīng)驗或者在其經(jīng)驗基礎上再次創(chuàng)新，以塑造形成大鵬新區(qū)獨特的風貌，給游客帶來不同的旅游體驗。也有網(wǎng)友提問大鵬新區(qū)的舊工業(yè)區(qū)改造是怎么考慮的。對此，我委濱海管理局指出，今年4月編制完成的《大鵬新區(qū)城市更新專項規(guī)劃》，對大鵬新區(qū)進行了城市更新方式引導分區(qū)，在遵循該規(guī)劃的總體思路下，我們也組織開展了舊工業(yè)區(qū)改造專題研究，提出改造建議。目前市政府出臺了舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的配套政策，大鵬新區(qū)也鼓勵舊工業(yè)區(qū)升級改造，開展以綜合整治為主，融合功能改變、加建擴建、局部拆建等方式的城市更新。已經(jīng)開展的鴻華印染廠經(jīng)過綜合整治，通過環(huán)境綜合整治提升、合理加擴建創(chuàng)意空間及公共服務設施等方式提高土地利用效率、完善產(chǎn)業(yè)配套設施、加快園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成集創(chuàng)作、交流、展示、孵化、傳播、配套服務的國際設計大師文化創(chuàng)意園，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益。

此外，不少網(wǎng)友還指出大鵬作為深圳的東部海濱城區(qū)，海景資源優(yōu)先且稀缺，對大鵬新區(qū)有何規(guī)劃暢想，如何實現(xiàn)海景資源的大眾化和均等化。我委濱海管理局就大鵬新區(qū)的規(guī)劃發(fā)展理念也進行了詳細的解讀。大鵬半島生態(tài)資源非常豐富，生態(tài)用地占區(qū)域面積三分之二，森林覆蓋率達到76%；大鵬半島有大大小小54個沙灘，其中西涌被評為國家八大最美海岸之一。根據(jù)深圳市委市政府“保護為先、科學發(fā)展、精細管理、提升水平”的要求，我委編制了《大鵬新區(qū)保護與綜合發(fā)展規(guī)劃》、《大鵬半島保護與發(fā)展策略研究》、《大鵬半島保護與發(fā)展管理規(guī)定》以及其他一系列專項規(guī)劃與研究。大鵬新區(qū)提出建設“三島一區(qū)”的理念，即建設生態(tài)生物島、生命健康島、國際旅游島，建設國際性濱海旅游度假區(qū)。根據(jù)馬書記提出 “東進戰(zhàn)略”的要求，未來大鵬新區(qū)還要加大發(fā)展力度，相信通過未來幾年的建設，大鵬新區(qū)展現(xiàn)在人們面前的一定是環(huán)境優(yōu)美、旅游資源豐富、配套設施完善、旅游項目多樣的濱海旅游度假區(qū)。