增減掛鉤試點(diǎn)

2011年04月02日國務(wù)院辦公廳 播發(fā)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》。通知要求各地采取有力措施，堅(jiān)決糾正片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等侵害農(nóng)民權(quán)益的行為。

土地收益須全返農(nóng)村

通知指出，一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等一些問題，必須堅(jiān)決予以糾正。通知強(qiáng)調(diào)，各地開展農(nóng)村土地整治要保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。整治的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約指標(biāo)少量調(diào)劑城鎮(zhèn)使用的，土地增值收益須及時(shí)全部返還農(nóng)村。土地整治活動(dòng)要確保建設(shè)用地總量有減少、耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)重建新、輕拆舊、重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的傾向，堅(jiān)決糾正突破土地利用年度計(jì)劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等偏差，堅(jiān)決制止實(shí)施過程中脫離發(fā)展實(shí)際、侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。

嚴(yán)禁強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓

通知指出，要堅(jiān)決制止擅自開展土地置換等行為，嚴(yán)禁擅自開展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為。嚴(yán)禁盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓，要為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建。開展增減掛鉤試點(diǎn)，必須舉行聽證、論證，充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得開展增減掛鉤試點(diǎn)。必須按明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。

地方違規(guī)將扣土地指標(biāo)

通知強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。各級(jí)國土資源主管部門要對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)行全程監(jiān)管，向社會(huì)公示，接受公眾監(jiān)督。地方各級(jí)政府要對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治開展情況進(jìn)行全面自查清理。國土資源部要會(huì)同有關(guān)部門組織全面檢查，不符合政策規(guī)定的一律叫停，進(jìn)行整頓、規(guī)范和限期整改，對(duì)違法違規(guī)行為堅(jiān)決查處。擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。

也就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。國土部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)，分別是河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、廣東、廣西、湖南、貴州、重慶、云南、陜西、寧夏。

需要注意的是：增減掛鉤必須符合土地利用總體規(guī)劃，周轉(zhuǎn)指標(biāo)在規(guī)模上不得超過新增耕地的面積。通俗點(diǎn)說，就是拆舊區(qū)復(fù)墾新增耕地面積大于等于建新區(qū)占用耕地面積加上掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于控制項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，不得作為年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。溫家寶總理2007年為確保18億畝耕地紅線曾說，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代?！?

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是新興起的一項(xiàng)土地規(guī)劃活動(dòng)，它對(duì)于改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，提高節(jié)約集約用地，有著重要的促進(jìn)作用。21世紀(jì)我國的一項(xiàng)偉大的土地改革就是加快城鎮(zhèn)化，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對(duì)于加快城鎮(zhèn)化效率有著重大的影響。通過對(duì)拆舊區(qū)土地復(fù)墾，還原為農(nóng)用地；建新區(qū)合理配套生活設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和城鄉(xiāng)人居環(huán)境。因地制宜，合理布局，通過推行增減掛鉤活動(dòng)來推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于控制項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，同時(shí)作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)。不得作為年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)通常是上級(jí)下達(dá)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須小于等于拆舊區(qū)凈增耕地面積。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級(jí)政府，從管理人員到廣大群眾，無不對(duì)此項(xiàng)新政策的認(rèn)識(shí)更加深化 。其多重效應(yīng)主要體現(xiàn)在：

第一，增減掛鉤是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機(jī)制。

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產(chǎn)品。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊(yùn)含著重大的戰(zhàn)略理念。實(shí)踐證明，實(shí)施增減掛鉤，與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級(jí)差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求，將獲得的土地級(jí)差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點(diǎn)縣區(qū)將增減掛鉤與新村建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲水、通信服務(wù)、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護(hù)等難題。

第二，增減掛鉤是促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護(hù)的基本動(dòng)力主要來自兩個(gè)方面，一是政府主導(dǎo)實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目，重在以建設(shè)促保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提高；二是建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)，立足于耕地本身不能少。筆者認(rèn)為，“增減掛鉤”是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。江蘇結(jié)合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設(shè)工程，總建設(shè)規(guī)模達(dá)83萬畝，實(shí)施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進(jìn)“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產(chǎn)農(nóng)田示范工程”等的重要內(nèi)容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及更多的建筑?！霸鰷p掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，實(shí)施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對(duì)零散地塊實(shí)行歸并、對(duì)廢棄地塊實(shí)行復(fù)墾；耕地占補(bǔ)平衡政策的主要功能是保護(hù)耕地面積，主要方式是要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補(bǔ)充相同面積和質(zhì)量的耕地；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要方式是通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但這三項(xiàng)政策均無法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設(shè)用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化問題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計(jì)劃地拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問題。

第四，增減掛鉤是深化農(nóng)村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權(quán)、建設(shè)用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)等問題，各地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)、完善土地收益分配機(jī)制等，進(jìn)行了積極探索。如成都市將實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。

由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產(chǎn)生，主要是部分地區(qū)對(duì)增減掛鉤政策相關(guān)規(guī)定認(rèn)識(shí)有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實(shí)發(fā)揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統(tǒng)一、兩堅(jiān)持、兩完善、兩探索”的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范推進(jìn)。

土地增減掛鉤兩統(tǒng)一

“兩統(tǒng)一”，一是審批管理的統(tǒng)一。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，必須經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn)，有計(jì)劃地穩(wěn)步推行。對(duì)各地在國家批準(zhǔn)的掛鉤試點(diǎn)外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行為，及時(shí)糾正其不規(guī)范做法。二是指導(dǎo)原則的統(tǒng)一。所有增減掛鉤試點(diǎn)工作，均統(tǒng)一到以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，以保護(hù)耕地、保障權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。不可將掛鉤政策片面作為解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。

土地增減掛鉤兩堅(jiān)持

“兩堅(jiān)持”，一是堅(jiān)持控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模?？刂浦苻D(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的意義在于控制好整理規(guī)模和節(jié)奏，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)村建設(shè)用地整理總規(guī)模，逐年按計(jì)劃實(shí)施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。具體實(shí)施過程中，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地和村莊建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的作為周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃；按照掛鉤項(xiàng)目區(qū)落實(shí)周轉(zhuǎn)指標(biāo)時(shí)，首先滿足項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，并留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；在此基礎(chǔ)上，仍有剩余的，可作為節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑使用，按照去年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的以發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求，節(jié)余指標(biāo)不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅(jiān)持實(shí)行項(xiàng)目區(qū)管理。掛鉤試點(diǎn)政策的前提是設(shè)立一個(gè)封閉的項(xiàng)目區(qū)。也就是說，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個(gè)整體項(xiàng)目區(qū)確定下來，不能“飄著”。掛鉤所有的活動(dòng)必須在這個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊面積大于建新面積，復(fù)墾耕地大于占用耕地，耕地總體質(zhì)量有提高。

土地增減掛鉤兩完善

“兩完善”，一是完善規(guī)劃計(jì)劃編制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是以空間換效率，需要妥善解決區(qū)域整體的問題。地方政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排增減掛鉤和農(nóng)用地整理的規(guī)模、布局和時(shí)序，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃做好協(xié)調(diào)。其中，項(xiàng)目區(qū)選擇安排應(yīng)有利于促進(jìn)耕地的成片開發(fā)和保護(hù)，有利于農(nóng)民就近就業(yè)。在計(jì)劃安排上需有的放矢、突出重點(diǎn)，體現(xiàn)差別化管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財(cái)力、農(nóng)民群眾有愿望的地區(qū)，適當(dāng)擴(kuò)大周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；對(duì)實(shí)施條件相對(duì)較差的地區(qū)，控制規(guī)模、做好引導(dǎo)；對(duì)條件尚不具備的地區(qū)，暫不批準(zhǔn)試點(diǎn)，確保增減掛鉤積極穩(wěn)妥推進(jìn)。二是完善實(shí)施監(jiān)督管理。將掛鉤項(xiàng)目納入“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)。項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前，要對(duì)建新擬占用的農(nóng)用地和耕地進(jìn)行面積測(cè)量和等級(jí)評(píng)定，登記入冊(cè)。實(shí)施過程中，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則，建立臺(tái)賬，對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還進(jìn)行全程監(jiān)管。實(shí)施完成后，由地方國土資源部門逐級(jí)組織開展驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果報(bào)國土資源部備案。

土地增減掛鉤兩探索

“兩探索”，一是探索形成保障農(nóng)民權(quán)益的制度體系。試點(diǎn)開展初期，國家對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治涉及的權(quán)屬調(diào)整、補(bǔ)償安置、收益返還等，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地自行其是。農(nóng)民權(quán)益的保障、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)停留在尊重農(nóng)民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段，需要著力于完善制度和建立機(jī)制，研究制定土地權(quán)屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場(chǎng)評(píng)估體系，完善價(jià)格形成機(jī)制。二是探索完善農(nóng)村土地整治制度環(huán)境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉(zhuǎn)、土地整治緊密結(jié)合，成為農(nóng)村土地管理制度的一項(xiàng)綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

2100433B

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級(jí)政府，從管理人員到廣大群眾，無不對(duì)此項(xiàng)新政策的認(rèn)識(shí)更加深化。其多重效應(yīng)主要體現(xiàn)在：

第一，增減掛鉤是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機(jī)制。

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產(chǎn)品。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊(yùn)含著重大的戰(zhàn)略理念。實(shí)踐證明，實(shí)施增減掛鉤，與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級(jí)差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求，將獲得的土地級(jí)差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點(diǎn)縣區(qū)將增減掛鉤與新村建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲水、通信服務(wù)、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護(hù)等難題。

第二，增減掛鉤是促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護(hù)的基本動(dòng)力主要來自兩個(gè)方面，一是政府主導(dǎo)實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目，重在以建設(shè)促保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提高；二是建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)，立足于耕地本身不能少。筆者認(rèn)為，“增減掛鉤”是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。江蘇結(jié)合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設(shè)工程，總建設(shè)規(guī)模達(dá)83萬畝，實(shí)施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進(jìn)“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產(chǎn)農(nóng)田示范工程”等的重要內(nèi)容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，實(shí)施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對(duì)零散地塊實(shí)行歸并、對(duì)廢棄地塊實(shí)行復(fù)墾；耕地占補(bǔ)平衡政策的主要功能是保護(hù)耕地面積，主要方式是要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補(bǔ)充相同面積和質(zhì)量的耕地；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要方式是通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但這三項(xiàng)政策均無法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設(shè)用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化問題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計(jì)劃地拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問題。

第四，增減掛鉤是深化農(nóng)村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權(quán)、建設(shè)用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)等問題，各地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)、完善土地收益分配機(jī)制等，進(jìn)行了積極探索。如成都市將實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。

由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產(chǎn)生，主要是部分地區(qū)對(duì)增減掛鉤政策相關(guān)規(guī)定認(rèn)識(shí)有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實(shí)發(fā)揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統(tǒng)一、兩堅(jiān)持、兩完善、兩探索”的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范推進(jìn)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩統(tǒng)一

“兩統(tǒng)一”，一是審批管理的統(tǒng)一。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，必須經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn)，有計(jì)劃地穩(wěn)步推行。對(duì)各地在國家批準(zhǔn)的掛鉤試點(diǎn)外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行為，及時(shí)糾正其不規(guī)范做法。二是指導(dǎo)原則的統(tǒng)一。所有增減掛鉤試點(diǎn)工作，均統(tǒng)一到以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，以保護(hù)耕地、保障權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。不可將掛鉤政策片面作為解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩堅(jiān)持

“兩堅(jiān)持”，一是堅(jiān)持控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模?？刂浦苻D(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的意義在于控制好整理規(guī)模和節(jié)奏，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)村建設(shè)用地整理總規(guī)模，逐年按計(jì)劃實(shí)施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。具體實(shí)施過程中，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地和村莊建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的作為周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃；按照掛鉤項(xiàng)目區(qū)落實(shí)周轉(zhuǎn)指標(biāo)時(shí)，首先滿足項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，并留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；在此基礎(chǔ)上，仍有剩余的，可作為節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑使用，按照去年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的以發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求，節(jié)余指標(biāo)不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅(jiān)持實(shí)行項(xiàng)目區(qū)管理。掛鉤試點(diǎn)政策的前提是設(shè)立一個(gè)封閉的項(xiàng)目區(qū)。也就是說，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個(gè)整體項(xiàng)目區(qū)確定下來，不能“飄著”。掛鉤所有的活動(dòng)必須在這個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊面積大于建新面積，復(fù)墾耕地大于占用耕地，耕地總體質(zhì)量有提高。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩完善

“兩完善”，一是完善規(guī)劃計(jì)劃編制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是以空間換效率，需要妥善解決區(qū)域整體的問題。地方政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排增減掛鉤和農(nóng)用地整理的規(guī)模、布局和時(shí)序，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃做好協(xié)調(diào)。其中，項(xiàng)目區(qū)選擇安排應(yīng)有利于促進(jìn)耕地的成片開發(fā)和保護(hù)，有利于農(nóng)民就近就業(yè)。在計(jì)劃安排上需有的放矢、突出重點(diǎn)，體現(xiàn)差別化管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財(cái)力、農(nóng)民群眾有愿望的地區(qū)，適當(dāng)擴(kuò)大周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；對(duì)實(shí)施條件相對(duì)較差的地區(qū)，控制規(guī)模、做好引導(dǎo)；對(duì)條件尚不具備的地區(qū)，暫不批準(zhǔn)試點(diǎn)，確保增減掛鉤積極穩(wěn)妥推進(jìn)。二是完善實(shí)施監(jiān)督管理。將掛鉤項(xiàng)目納入“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)。項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前，要對(duì)建新擬占用的農(nóng)用地和耕地進(jìn)行面積測(cè)量和等級(jí)評(píng)定，登記入冊(cè)。實(shí)施過程中，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則，建立臺(tái)賬，對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還進(jìn)行全程監(jiān)管。實(shí)施完成后，由地方國土資源部門逐級(jí)組織開展驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果報(bào)國土資源部備案。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩探索

“兩探索”，一是探索形成保障農(nóng)民權(quán)益的制度體系。試點(diǎn)開展初期，國家對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治涉及的權(quán)屬調(diào)整、補(bǔ)償安置、收益返還等，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地自行其是。農(nóng)民權(quán)益的保障、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)停留在尊重農(nóng)民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段，需要著力于完善制度和建立機(jī)制，研究制定土地權(quán)屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場(chǎng)評(píng)估體系，完善價(jià)格形成機(jī)制。二是探索完善農(nóng)村土地整治制度環(huán)境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉(zhuǎn)、土地整治緊密結(jié)合，成為農(nóng)村土地管理制度的一項(xiàng)綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。