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“精明”的城市做減法

“精明增長(zhǎng)”和“緊湊城市”是給城市建設(shè)“做減法”，但此“減法”并非是負(fù)面的。城市工作的“減法”是指根據(jù)科學(xué)發(fā)展規(guī)律厘清城市邊界，樹(shù)立集約發(fā)展理念。

2015年末，時(shí)隔37年之后，遲來(lái)的第四次中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)。

會(huì)議指出，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。我們要深刻認(rèn)識(shí)城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善中的重要作用。

早在1978年的全國(guó)城市工作會(huì)議中，就提出了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》。其中強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃工作必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)、面向未來(lái)，適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)的需要。既能指導(dǎo)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又能指導(dǎo)當(dāng)前的各項(xiàng)建設(shè)。既有一定階段內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的目標(biāo)，又要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。

在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，逐步克服城市建設(shè)管理體制上的條塊分割，分散建設(shè)，市政、公用設(shè)施建設(shè)與工業(yè)、住宅建設(shè)不配套等問(wèn)題，把城市作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高城市建設(shè)的活力和綜合效益。

從1978年改革開(kāi)放之初到2014年末，我國(guó)城市化率從17.9%提升到54.7%，城市數(shù)量從193個(gè)增長(zhǎng)到653個(gè)，城市人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村，并且今后每年城鎮(zhèn)化率仍會(huì)以1%的速度增長(zhǎng)?？v觀(guān)世界城市發(fā)展變化，城市不但從前是、現(xiàn)在是，未來(lái)仍是主導(dǎo)世界發(fā)展潮流的主體，并將繼續(xù)得到強(qiáng)化。

城市問(wèn)題亟須解決

時(shí)至今日，上一次全國(guó)城市工作會(huì)議中提出的城市發(fā)展建設(shè)問(wèn)題仍未完全解決，同時(shí)，在城市發(fā)展過(guò)程中一些新興問(wèn)題又陸續(xù)出現(xiàn)。

中商產(chǎn)業(yè)研究院高級(jí)研究員劉潔瓊表示，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率增幅明顯，已超過(guò)50%，但東中西部城市發(fā)展差異明顯。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，交通堵塞、環(huán)境污染等問(wèn)題，已成為許多中國(guó)中大城市的頑疾。

提及“大城市病”，首先想到的就是堵車(chē)嚴(yán)重、車(chē)位緊張停車(chē)難、霧霾嚴(yán)重、污水處理效果差導(dǎo)致水體發(fā)黑發(fā)臭這些顯而易見(jiàn)的表面問(wèn)題。此外，城市建設(shè)中忽略歷史文化，改建過(guò)程中破壞歷史文物，缺少城市性格;缺少人文關(guān)懷，老城區(qū)建設(shè)困難等內(nèi)在問(wèn)題也常常容易被忽略。

劉潔瓊總結(jié)了我國(guó)城市化進(jìn)程中面臨的一些主要問(wèn)題，認(rèn)為未來(lái)我國(guó)城市化進(jìn)程面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)主要分為三大方面：農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，例如戶(hù)籍、住房、教育、醫(yī)療等生活保障問(wèn)題;城市規(guī)劃問(wèn)題，要增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性;城市管理的問(wèn)題。劉潔瓊表示，未來(lái)的城市管理應(yīng)該趨于人性化，要從“為城市管理人民”到“為人民管理城市”的轉(zhuǎn)變。

劉潔瓊還對(duì)此次中央城市工作會(huì)議中的五大亮點(diǎn)分別進(jìn)行了解讀。會(huì)議提到，要推進(jìn)城市科技、文化等諸多領(lǐng)域改革，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力，釋放城市發(fā)展新動(dòng)能，說(shuō)明城市是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心載體，未來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中必須重視城市的基礎(chǔ)性作用。對(duì)于城市的建設(shè)要從速度型城市建設(shè)轉(zhuǎn)變成質(zhì)量型城市建設(shè)，推動(dòng)公眾參與城市建設(shè)，做“人民城市”，鼓勵(lì)市民和社會(huì)組織參與到城鎮(zhèn)化治理。習(xí)近平主席針對(duì)城市規(guī)劃時(shí)曾說(shuō)，“將更多的空間留給老百姓”，要強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的長(zhǎng)期性和權(quán)威性，提高地方人民代表大會(huì)的法治權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)提高城市安全管理水平。

“緊湊城市”將成城市治理主旋律

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁曾在文章中用杯多水少的例子巧妙地解釋了中國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)狀。

假設(shè)水的總量是確定的，那么如果杯子少，水滿(mǎn)則溢;如果杯子多，同樣還是一瓶水，情況就會(huì)變得麻煩起來(lái)，相對(duì)杯子數(shù)量的增加，水的總量就顯得太少，最后哪個(gè)杯子都裝不滿(mǎn)。

周其仁說(shuō)，這些年他看過(guò)很多城市，也拍了很多城市的照片，抽象來(lái)看大概就是這樣一個(gè)圖畫(huà)：我們的桌上擺了很多空杯子，每個(gè)杯子里面都沒(méi)有多少水，大家都希望把別人的水倒到我這個(gè)杯子里面來(lái)。但是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，這種競(jìng)爭(zhēng)前景很渺茫，誰(shuí)也不愿意把水倒出來(lái)，就是大大的杯子，很少的水，這是相當(dāng)一部分城市的現(xiàn)狀。

周其仁由此提出，解決此種現(xiàn)狀不能靠攤大餅，要讓城市進(jìn)一步“加密”，變得更加緊湊、密集。要集聚為先、人氣為王、便利為重，要轉(zhuǎn)變觀(guān)念和策略，更多地利用市場(chǎng)機(jī)制，改革吸引民營(yíng)企業(yè)投資的游戲規(guī)則，更多地吸引、依靠民間的力量。

在此次的中央城市工作會(huì)議中便提出了“緊湊城市”的理念。會(huì)議提出，要堅(jiān)持集約發(fā)展，樹(shù)立“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

緊湊城市理念是一種基于土地資源高效利用和城市精致發(fā)展的新思維，具體體現(xiàn)在3個(gè)方面：功能緊湊、規(guī)模緊湊和結(jié)構(gòu)緊湊。

緊湊城市一方面可以在很大程度上遏制城市蔓延, 從而保護(hù)郊區(qū)的開(kāi)敞空間、綠地等免遭開(kāi)發(fā), 另一方面可以有效縮短交通距離, 降低人們對(duì)小汽車(chē)的依賴(lài), 鼓勵(lì)步行和自行車(chē)出行, 從而降低能源消耗, 減少?gòu)U氣排放乃至抑制全球變暖。另外, 高密度的城市開(kāi)發(fā)可以在有限的城市范圍內(nèi)容納更多的城市活動(dòng), 提高公共服務(wù)設(shè)施的利用效率, 減少城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人，這符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原理。

建設(shè)緊湊城市要在土地利用方面做到適度的混合利用。將居住用地與工作地、休閑娛樂(lè)、公共服務(wù)設(shè)施用地等混合布局, 可以在更短的通勤距離內(nèi)提供更多的工作, 不僅可以降低交通需求, 減少能源消耗, 而且可以加強(qiáng)人們之間的聯(lián)系, 有利于形成良好的社區(qū)文化, 創(chuàng)造多樣化、充滿(mǎn)活力的城市生活。

劉潔瓊表示，“精明增長(zhǎng)”“緊湊城市”等新提法，要求加強(qiáng)“控制性詳細(xì)規(guī)劃”的公開(kāi)性和強(qiáng)制性，加強(qiáng)對(duì)城市“空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性”等方面的規(guī)劃和管控;并強(qiáng)調(diào)要留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。這都表明中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入新階段后，發(fā)展重點(diǎn)與以往有所不同。改革開(kāi)放30余年來(lái)，各級(jí)政府往往只重視城市建設(shè)，對(duì)城市規(guī)劃、居民需求的重視程度不夠。此次會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)市民參與和農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，是政府思路從城市建設(shè)轉(zhuǎn)向城市治理的表現(xiàn)。

“緊湊”使城市可持續(xù)發(fā)展

同時(shí)，有分析人士指出，“精明增長(zhǎng)”和“緊湊城市”是給城市建設(shè)“做減法”，但此“減法”并非是負(fù)面的。城市工作的“減法”是指根據(jù)科學(xué)發(fā)展規(guī)律厘清城市邊界，樹(shù)立集約發(fā)展理念。

劉潔瓊表示，“緊湊城市”是針對(duì)城市無(wú)序蔓延發(fā)展而提出來(lái)的城市可持續(xù)發(fā)展理念，在有限的城市空間布置較高密度的產(chǎn)業(yè)和人口，節(jié)約城市建設(shè)用地，提高土地的配置效率，是一種基于土地資源高效利用和城市精致發(fā)展的新思維。而“精明增長(zhǎng)”作為一種充分體現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和人們生活質(zhì)量提高的發(fā)展理念，契合了我國(guó)在新常態(tài)下的發(fā)展要求。“精明增長(zhǎng)”“緊湊城市”等理念的提出，也表明各級(jí)政府將更加注重城市發(fā)展的科學(xué)性、可持續(xù)性及全局性。

河南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心董立人在發(fā)表文章中稱(chēng)，城市“精明增長(zhǎng)”，建設(shè)“緊湊城市”，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：倡導(dǎo)土地混合利用，以便在城市中通過(guò)合理的交通工具便捷地到達(dá)任何商業(yè)、居住、娛樂(lè)、教育場(chǎng)所等;強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)的改建和對(duì)現(xiàn)有設(shè)施的利用，引導(dǎo)現(xiàn)有社區(qū)發(fā)展與增強(qiáng)效用，提高已開(kāi)發(fā)土地和基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，降低城市邊緣地區(qū)的發(fā)展壓力;強(qiáng)調(diào)減少交通、能源需求、環(huán)境污染來(lái)保證生活品質(zhì)，提供多樣化的交通選擇，保證步行、自行車(chē)和公共交通間的連通性，由此形成一種較為緊湊、集中、高效的新的交通方式;強(qiáng)調(diào)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)、生活及生態(tài)可持續(xù)的和諧發(fā)展。

劉潔瓊也對(duì)緊湊城市的建設(shè)提出了自己的建議。劉潔瓊認(rèn)為，要想將“精明增長(zhǎng)”和“緊湊城市”理念更好地付諸實(shí)踐，就要科學(xué)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變;將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù);控制城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式;增強(qiáng)城市內(nèi)部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環(huán)能力。