許昌市人民政府關于盤活存量土地提高土地利用效率的意見處置方式

（一）低效建設用地處置方式

1.對面積較大、適于重新安排項目的低效用地，可采取全部或分割轉(zhuǎn)讓、政府收儲、項目置換、“退二進三”等方式調(diào)整使用。

2.對位于邊角位置的零星低效用地，可結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和周邊實際，通過歸并、整合等方式處置。

3.對項目固定資產(chǎn)投資額度、投資強度等指標未達到國有建設用地使用權出讓合同約定標準的低效用地，責令土地使用者追加投資，同時按照合同約定向土地使用者收取違約金。

4.對項目建筑容積率、建筑密度等指標低于國有建設用地使用權出讓合同約定最低標準的低效用地，責令土地使用權者嚴格按照國有建設用地使用權出讓合同約定的標準開發(fā)建設，同時按照合同約定向土地使用者收取違約金。

5.對于批而未征、征而未供、供而未用的國有建設用地，按照《國土資源部嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》（國土資發(fā)〔2009〕106號）的有關規(guī)定，通過規(guī)劃調(diào)整、拆遷清表，依法完成補償或者按照調(diào)整區(qū)位的方式開發(fā)利用。

6.對于低效的集體建設用地，采取依法征收重新開發(fā)利用或依法流轉(zhuǎn)用于其他項目建設的方式處置。

（二）閑置建設用地處置方式

1.屬土地使用者自身原因造成的閑置國有建設用地

（1）未動工開發(fā)滿1年，由市、縣國土資源主管部門按照《閑置土地處置辦法》第十四條的規(guī)定，報本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費。

（2）未動工開發(fā)滿2年，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權；閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。

2.屬政府、政府有關部門的行為原因造成的閑置國有建設用地

（1）延期開發(fā)。對已繳清土地出讓合同價款及相關費用，落實項目資金，并擬動工建設的閑置國有建設用地，由國土資源部門與土地使用者簽訂國有建設用地使用權出讓合同補充協(xié)議，重新約定動工、竣工時間。對違約造成企業(yè)損失的，由縣（市、區(qū)）政府（管委會）按照合同約定，予以補償。

（2）異地置換。對已繳清土地出讓合同價款，落實項目資金，并能按照國有建設用地使用權出讓合同約定期限動工建設，但因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整等原因造成項目未能按照合同約定期限動工建設的閑置國有建設用地，按照等價置換原則，在異地置換同等價值土地。

（3）政府收購儲備。土地儲備機構(gòu)與土地使用權人簽訂國有建設用地使用權收購協(xié)議，納入土地儲備。

（一）城鎮(zhèn)低效及閑置用地的認定標準

低效及閑置用地認定工作要在各級政府（管委會）統(tǒng)一領導下進行，有關部門各司其職，各負其責，強化責任落實。其中發(fā)改部門負責產(chǎn)業(yè)政策的核查和認定；環(huán)保部門負責環(huán)境準入政策的核查和認定；規(guī)劃部門負責容積率、建筑密度等規(guī)劃條件的核查和認定；審計部門負責建設項目投資額、投資強度的核查和認定；稅務部門負責納稅額度的核查和認定；國土部門負責閑置土地的核查和認定。核查和認定結(jié)果要出具書面意見。

其中，符合以下情形之一的，認定為低效土地。

1.不符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、嚴重影響周邊區(qū)域開發(fā)的建設用地；

2.國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地及不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求等產(chǎn)業(yè)用地；

3.已確定實施“退二進三”的產(chǎn)業(yè)用地；

4.布局散亂、環(huán)境較差、設施落后，屬于當?shù)卣ü芪瘯┐_定需要改造的城鎮(zhèn)和城中村用地；

5.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持有的低效利用建設用地、鎮(zhèn)(街道)撤并后的低效利用建設用地；

6.因企業(yè)原因造成開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足50%，或者已投資額占總投資額不足50%，中止開發(fā)建設滿1年的項目用地；

7.自約定的竣工之日起，超過1年未投產(chǎn)或連續(xù)停產(chǎn)滿1年的；

8.投資強度不達標的，即未達到閑置土地認定標準，但投資強度、容積率等控制指標有1項未達到合同約定的標準（合同未約定的，依次以地方投資準入標準、國家或省規(guī)定的最低標準為依據(jù)）；

9.土地利用和綜合產(chǎn)出效率低下、竣工投產(chǎn)企業(yè)畝均稅收連續(xù)2年達不到本地同行業(yè)畝均稅收50%的工業(yè)用地；

10.經(jīng)縣（市、區(qū)）政府（管委會）認定為低效利用的其它建設用地。

符合以下情形之一的，認定為閑置土地。

1.土地使用權人超過國有建設用地有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設用地；

2.國有建設用地有償使用合同或者劃撥決定書未約定動工開發(fā)建設日期，自國有建設用地有償使用合同生效或者劃撥決定書核發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設；

3.已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設滿1年的國有建設用地。

（二）城鎮(zhèn)低效及閑置用地盤活的標準及要求

1.城鎮(zhèn)低效及閑置用地再開發(fā)工業(yè)項目投資強度不低于280萬元∕畝，單位土地面積平均產(chǎn)出不低于416萬元∕畝，畝均稅收不低于20萬元∕畝，工業(yè)用地建筑密度高于60%，容積率大于1.2，綠地率不超過15%，工業(yè)項目所需行政辦公和生活服務設施用地面積不得超過總用地面積的7%。各縣（市、區(qū)）政府（管委會）要在不低于以上標準的前提下，結(jié)合當?shù)貙嶋H制定具體的投入產(chǎn)出強度標準；對投資額度在億元以下的工業(yè)項目，原則上不再單獨供地。

2.對行業(yè)無特殊要求的新建工業(yè)項目，應建造3層(含3層)以上多層廠房，不得建造3層以下廠房。對利用新增建設用地建設標準廠房的城市基礎設施建設配套費，一層全額征收，二層減半征收，三層以上免征。在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃且不改變土地用途的前提下，對企業(yè)利用存量建設用地通過內(nèi)部整合建設或改擴建多層標準廠房、提高土地利用率和增加容積率的，不再補繳城市基礎設施配套費，不再增收土地價款。

3.嚴禁向淘汰類、高能耗、高污染、低效益、產(chǎn)能過剩項目及列入《禁止用地項目目錄》的工業(yè)項目供地，重點保障投資高、效益好、就業(yè)多的國家鼓勵類項目及我市的支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的用地需求；鼓勵和支持企業(yè)運用先進設備和高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地節(jié)約集約利用水平。

（一）節(jié)約集約、提高效率。通過市場運作和公開透明的方式強化市場配置土地資源，嚴格執(zhí)行土地使用標準，提高土地利用強度和效率，實現(xiàn)節(jié)約集約用地。

（二）依法依規(guī)、有序推進。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境保護，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，科學制訂低效及閑置用地再開發(fā)實施方案，嚴格限定實施范圍和對象，經(jīng)批準后規(guī)范有序推進。

（三）政府主導、市場運作。在符合規(guī)劃、用途管制和公益優(yōu)先的前提下，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，調(diào)動原土地權利人的積極性，健全利益平衡機制。發(fā)揮政府組織、引導和監(jiān)管職能，鼓勵社會各方廣泛參與，實現(xiàn)多方共贏，確保土地資產(chǎn)的保值增值。

（四）明晰產(chǎn)權、保障權益。核實、核準低效及閑置用地現(xiàn)狀和產(chǎn)權登記情況，正確處理再開發(fā)過程中的法律、經(jīng)濟關系，切實保障土地權利人的合法權益，維護社會穩(wěn)定；正確把握再開發(fā)中的土地處置政策，做到政策統(tǒng)一、程序規(guī)范、管理嚴格、公開透明，自覺接受社會監(jiān)督。

為盤活存量土地，緩解用地供需矛盾，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，提高土地利用效率，推進節(jié)約集約用地，根據(jù)《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)、《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）、《國土資源部關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）和《許昌市人民政府關于印發(fā)許昌市節(jié)約集約利用土地實施辦法的通知》(許政〔2011〕75號)等有關政策規(guī)定，結(jié)合我市實際，提出如下意見。

（一）建立激勵機制。為推進低效及閑置建設用地再開發(fā)工作，對由政府收回、收購土地，在依法補償?shù)幕A上，可給原土地使用權人一定的獎勵。具體獎勵標準以畝為單位(元/畝)，由各縣（市、區(qū)）政府（管委會）自行制定。對低效利用建設用地再開發(fā)中引入的項目，其產(chǎn)業(yè)類型符合各級政府（管委會）鼓勵類或重點扶持類，可以按照稅法規(guī)定給予企業(yè)所得稅、土地使用稅的優(yōu)惠政策。

（二）加強執(zhí)法監(jiān)管。按照屬地管理原則，各級政府（管委會）是國土資源管理的責任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）及國土資源部門要做好日常巡查工作，對發(fā)生的土地違法違規(guī)行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止、早查處。各地要嚴格落實建設用地的批后監(jiān)管、開竣工核驗、公示牌驗收等制度，著力構(gòu)建低效及閑置用地處置、違法用地查處經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化格局。

（三）形成工作合力。對于認定為低效及閑置建設用地、違法用地的，在未經(jīng)依法處置前，住房城鄉(xiāng)建設部門不予辦理施工許可證、房屋預售和所有權登記手續(xù)；規(guī)劃部門不予辦理建筑工程規(guī)劃許可證；國土資源部門不予辦理土地使用權證、土地抵押登記手續(xù)；環(huán)保部門不予辦理環(huán)境評價批復手續(xù)；發(fā)改部門不予辦理項目審批（核準）手續(xù)；安監(jiān)部門不予頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證或批復等許可手續(xù)；金融機構(gòu)不予提供資金支持；稅務部門足額征收土地使用稅；工商部門不予發(fā)放營業(yè)執(zhí)照；供電、供水、供氣企業(yè)和市政部門不予通電、通水、通氣。對于認定為低效及閑置建設用地需要重新開發(fā)利用，有關部門要切實履行職責，建立綠色通道，提高工作效率，盡快辦結(jié)相關手續(xù)。

（四）強化目標考核。市政府建立低效及閑置用地處置、違法用地查處等工作“五掛鉤”目標考核機制，即新增建設用地審批與低效及閑置用地處置掛鉤，新增建設用地受理與依法依規(guī)管地用地掛鉤，新增建設用地計劃指標分配與征地率、供地率掛鉤，開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集約利用評價與調(diào)區(qū)擴區(qū)掛鉤，節(jié)約集約用地成效與縣（市、區(qū)）政府（管委會）考核評價掛鉤。對逾期未完成目標任務的，由縣（市、區(qū)）政府（管委會）書面向市政府說明具體原因及理由。同時，對進度緩慢、處置不力的，暫緩該地區(qū)建設用地項目報批。

流域土地利用模型分類

土地利用變化的研究方法一建立土地利用變化模型。從土地利用土地覆蓋變化的涵義及研究內(nèi)容出發(fā)構(gòu)建土地利用變化模型，是深入了解土地利用變化成因、過程，預測未來發(fā)展變化趨勢及環(huán)境影響的重要途徑，也是土地利用變化研究的主要方法。土地利用變化研究中的模型可概括為以下三種類型：

(1)系統(tǒng)診斷模型

系統(tǒng)診斷模型是深入了解土地利用變化機制的主要手段，可分為兩種類型的模型：

①基于經(jīng)驗的概念化邏輯診斷模型，如土地利用變化驅(qū)動力概念診斷模型。

概念化診斷模型是一種基于經(jīng)驗的定性分析模型，它是建立定量分析模型的基礎。概念性機理模型方面，一類是以經(jīng)濟學理論為基礎的，如一般概念性屠能-李嘉圖模型(GTR)就是建立在地租理論基礎上的。GTR模型對傳統(tǒng)的Thunen模型進行了擴展在模型中運用了兩種解釋變量：一種變量反映了土地利用的區(qū)位差異，稱為屠能成分，另一種變量反映立地質(zhì)量(通常是土地的自然條件)，稱為李嘉圖變量。國際應用系統(tǒng)分析研究所(ⅡASA)建立的農(nóng)業(yè)土地利用變化模型則是以經(jīng)濟學中的一般均衡原理為基礎的。模型從基本競爭模型出發(fā)，將某一區(qū)域的土地利用格局看作是每個土地經(jīng)營者個體決策的結(jié)果。決策者基于土地自然條件為其提供的幾種用途選擇(由土地的多宜性決定)和體制因素(法律，政策，文化，習俗)對用途的限制，根據(jù)各種用途的投入產(chǎn)出函數(shù)，挑選獲利最大的用途。土地利用的變化可能源自各種用途的可能性發(fā)生變化，也可能源于各種用途比較效益的變化。前者可能由于土地政策的放松或收緊，技術進步改變了各種用途的生產(chǎn)函數(shù)，或者土地經(jīng)營者所面對的資源約束(勞動力，資本)發(fā)生了變化，后者往往源自各種投入和產(chǎn)出的價格波動。

②基于經(jīng)驗的統(tǒng)計診斷模型，如土地利用變化機制統(tǒng)計診斷模型。

由于土地資源是一個自然．人文綜合體，土地利用及土地覆蓋變化不僅受自然因素的影響，而且受社會、人文因素的綜合影響，僅僅通過直接測量無法充分分析土地利用變化的驅(qū)動力。因此需要將在一系列時空尺度下的觀測結(jié)果同經(jīng)驗模型相聯(lián)系，用一組觀察變量(如地貌、氣候、土壤、地表質(zhì)地、地勢等自然因素)，結(jié)合一組輔助性變量(如統(tǒng)計數(shù)據(jù))進行統(tǒng)計分析，這樣既能提供一個綜合的方法來認識土地利用變化，同時也為政策的制定提供了依據(jù)。統(tǒng)計診斷模型的建立為地理相關性預測及土地利用環(huán)境影響評價提供了依據(jù)。如中國農(nóng)科院與荷蘭瓦赫寧根大學共同開發(fā)的中國土地利用變化模型(CLUE．CH)，在不同的規(guī)模尺度，通過相關和回歸分析，找出影響土地利用變化的主要驅(qū)動因子，并在此基礎上預測未來土地利用的變化情景；經(jīng)驗性診斷模型往往能將模擬結(jié)果直觀地反映在地圖上，為未來土地利用管理決策提供參考。但該類模型缺乏相應的理論背景，更多地依賴以往的數(shù)據(jù)來推測未來土地利用變化的規(guī)律，而且在數(shù)據(jù)選取時常常受數(shù)據(jù)可得性的制約和模型開發(fā)者主觀意志的影響。

(2)土地利用動態(tài)變化模型

土地利用動態(tài)變化包括土地資源的數(shù)量、質(zhì)量隨時間的變化，也包括土地利用的空間變化及土地利用類型組合方式的變化，同時也包括未來土地資源需求量的變化。因此，土地利用動態(tài)變化模型包括土地資源數(shù)量變化模型、土地資源生態(tài)背景質(zhì)量變化模型、土地利用空間變化模型、土地利用變化區(qū)域差異模型、土地利用程度變化模型、土地需求量預測模型，此外還包括土地利用變化驅(qū)動力模型。建立土地利用動態(tài)變化模型是研究土地利用變化過程、土地利用變化程度及未來發(fā)展變化趨勢的主要手段。

土地利用變化，由于影響到了人類生存與發(fā)展的自然基礎，如氣候、土壤、植被、水資源與生物多樣性等，影響到地球生物化學圈層的結(jié)構(gòu)、功能以及地球系統(tǒng)能量與物質(zhì)循環(huán)等方面，與全球的氣候變化、生物多樣性的減少、生態(tài)環(huán)境演變以及人類與環(huán)境之間相互作用的可持續(xù)性等密切相關。至今為止，有不少類似的研究著力于通過建立模型來探討土地利用的變化，但真正將土地利用變化與其空間分布相結(jié)合，探討不同尺度上土地利用的時空演變規(guī)律的動態(tài)模型并不多見。中國農(nóng)業(yè)科學院資源區(qū)劃所與荷蘭瓦赫寧根農(nóng)業(yè)大學合作，建立的中國土地利用變化及其影響模型(CLUS-CH)，屬于一種動態(tài)的土地利用時空變化模擬模型，可以說是在LUCC研究領域的一項有益探索。

(3)土地利用變化綜合評價模型

由于各類模型所具有的功能不同，因此，將多種模型的優(yōu)點結(jié)合起來構(gòu)建綜合模型用于研究LUcC的驅(qū)動機制并進行動態(tài)模擬是一個重要方向。這方面，近年來出現(xiàn)的CLUE-S模型是一個較好的代表，它具備同時預測土地利用及土地覆被數(shù)量和空間位置變化的能力。

建立模型，還應落實到空間上，即與地理信息系統(tǒng)相結(jié)合。目前，這樣的模型還處在探索之中。像資源環(huán)境研究領域的其它問題一樣，最大的挑戰(zhàn)來自于問題的復雜性。土地利用及土地覆被變化的社會經(jīng)濟與環(huán)境驅(qū)動因子間在不同的空間和時間尺度上錯綜復雜的相互關系，使這種變化具有較大的不確定性。顯然，驅(qū)動因子一土地利用一土地覆被系統(tǒng)的變化機制不是單一的模型所能刻畫的。因此，需要采取多種手段進行綜合研究。

流域土地利用驅(qū)動力分析

土地利用變化的驅(qū)動力主要來自三個方面：(1)自然因素，由于自然因素導致土地的屬性發(fā)生變化，迫使人們改變土地利用的方式，可認為是被動性的變化，而且變化速度相對比較緩慢；(2)社會因素，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，人們觀念和政府政策的轉(zhuǎn)變導致人們對土地產(chǎn)出的種類和數(shù)量的需求發(fā)生變化，導致土地利用發(fā)生變化，可認為是主動性的變化；(3)科技進步，使得人們從科學的角度合理規(guī)劃使用土地，導致土地利用的變化，可稱之為技術性變化，可稱之為技術性變化。

土地利用調(diào)查亦稱土地資源數(shù)量調(diào)查。即通過勘測調(diào)查手段，查清一個國家、地區(qū)各種土地利用分類面積、土地利用狀況及其空間分布特點，編制土地利用現(xiàn)狀圖，了解土地利用存在問題，總結(jié)開發(fā)利用經(jīng)驗教訓，提出合理利用土地的意見，為進行土地利用分類和研究，制訂國民經(jīng)濟計劃和土地政策，開展國土整治、土地規(guī)劃、科學管理土地等工作服務。是一項政策性、科學性、技術性很強的工作。

土地利用調(diào)查主要分析基地的區(qū)位、社會經(jīng)濟現(xiàn)狀及未來發(fā)展情況、人口分布、基地附近土地利用特征，如土地開發(fā)性質(zhì)、規(guī)模、強度等，以及未來土地利用規(guī)劃情況，同時包括基地的初步設計情況(建筑類型和建筑面積等表征其使用規(guī)模的數(shù)據(jù))。