地方預(yù)算管理

1．編制前的準備?！额A(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“國務(wù)院應(yīng)當及時下達關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的指示。編制預(yù)算草案的具體事項，由國務(wù)院財政部門部署?！奔从蓢鴦?wù)院確定下一年經(jīng)濟發(fā)展計劃，并向省、自治區(qū)、直轄市政府下達編制下一年預(yù)算草案的指示，提出編制草案的原則和要求。

2．地方預(yù)算的編制?！额A(yù)算法》第二十四條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制預(yù)算草案。”第三十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定的時間，將本級總預(yù)算草案報國務(wù)院審核匯總?！钡谌邨l規(guī)定：“縣、自治縣、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進行初步審查?！薄翱h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會常務(wù)委員會進行初步審查。”可見，我國地方預(yù)算的編制主要由各級人民政府及其財政部門負責。

3．地方預(yù)算的審查和批準。《預(yù)算法》第三十八條規(guī)定：“國務(wù)院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告?！钡谌艞l規(guī)定：“中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準?！钡谒氖畻l規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當及時將經(jīng)本級人民代表大會批準的本級預(yù)算報上一級政府備案。縣級以上地方各級政府應(yīng)當及時將經(jīng)本級人民代表大會批準的本級預(yù)算及下一級政府報送備案的預(yù)算匯總，報上一級政府備案?！薄翱h級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。國務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”第四十一第九童地方預(yù)算管理條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照本法第四十條規(guī)定報送備案的預(yù)算，認為有同法律、行政法規(guī)相抵觸或者有其他不適當之處，需要撤銷批準預(yù)算的決議的，應(yīng)當提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審議決定?！钡谒氖l規(guī)定：“各級政府預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，本級政府財政部門應(yīng)當及時向本級各部門批復(fù)預(yù)算。各部門應(yīng)當及時向所屬各單位批復(fù)預(yù)算?！笨梢姡覈牡胤筋A(yù)算的審查和批準由各級人民代表大會及其常委會負責。

4．地方預(yù)算的執(zhí)行?！额A(yù)算法》第九條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變?！笨梢?，經(jīng)過各級人民代表大會批準的預(yù)算是具有法律效力的。第四十三條規(guī)定：“各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。”第四十七條規(guī)定：“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預(yù)算支出資金，加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行。”

5．地方預(yù)算的調(diào)整。所謂地方預(yù)算的調(diào)整，是指經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。我國《預(yù)算法》第五十四條規(guī)定：“各級政府對于必須進行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案?！薄翱h級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準。未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算?！钡谖迨藯l規(guī)定：“地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案經(jīng)批準后，由本級政府報上一級政府備案?！?

6．地方預(yù)算的決算。通過編制地方預(yù)算的決算，能夠?qū)Φ胤筋A(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)和分析，為提高今后的地方預(yù)算管理水平創(chuàng)造條件?！额A(yù)算法》第五十九條規(guī)定：“決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制。編制決算草案的具體事項，由國務(wù)院財政部門部署?！钡诹畻l規(guī)定：“編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時?！钡诹l規(guī)定：“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案、報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準?！?

西方市場經(jīng)濟國家推行預(yù)算管理已經(jīng)有近200年的歷史。它們已經(jīng)摸索出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的管理方法和體系，對我國正在進行的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒意義。以下從預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置、預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督四個方面來簡單介紹國外地方預(yù)算制度的一些做法。

1．預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置

(1)地方財政預(yù)算的編制機構(gòu)。一般分兩種形式：一是特設(shè)的專門預(yù)算編制機構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負責，其主要的職責是編制支出預(yù)算。財政部只負責編制收入預(yù)算，整個預(yù)算的編制工作則交給特設(shè)的預(yù)算機構(gòu)。這樣的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性，以避免財政部門統(tǒng)編預(yù)算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門的專職預(yù)算編制機構(gòu)。由財政部門負責預(yù)算的編制。

(2)預(yù)算草案的審批機構(gòu)。實行單一制的國家，可以直接批準預(yù)算；實行兩院制的國家，下議院在審批預(yù)算時比上議院具有更大的權(quán)力，擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準權(quán)。在預(yù)算的構(gòu)成上，實行單一制的國家，國家最高權(quán)力機關(guān)批準中央預(yù)算和地方預(yù)算；實行聯(lián)邦制的國家，政府的預(yù)算分為聯(lián)邦、州和地方預(yù)算，各級權(quán)力機關(guān)只負責批準本級政府預(yù)算，不審批下級的預(yù)算。

(3)預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機構(gòu)。收入執(zhí)行機構(gòu)是稅務(wù)機關(guān)；支出執(zhí)行機構(gòu)是財政部門指導(dǎo)下的政府預(yù)算單位；出納機構(gòu)是國庫，國庫的設(shè)置分別是獨立國庫制和委托國庫制。

(4)預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。有三種形式：一是議會直接監(jiān)督；二是審計部門監(jiān)督，獨立于行政部門之外；三是財政部門監(jiān)督。

2．預(yù)算的編制

(1)編制期限。國外的預(yù)算編制時間普遍較長，一般從年初就開始下一年度的預(yù)算編制，到預(yù)算得到批準，有近一年的時間。

(2)預(yù)算收支科目。預(yù)算收支科目的細化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作，科目越細，越便于監(jiān)督。美國的預(yù)算支出科目有1300多個，法國預(yù)算類科目1100多個。

(3)國外通常按照部門編制預(yù)算，一個部門的支出反映在一本預(yù)算上，有利于財政部門掌握和監(jiān)督各個部門的預(yù)算資金情況。

(4)普遍采用零基預(yù)算。要求對每一個計劃項目作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效以及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出的優(yōu)先順序。

(5)普遍采用復(fù)式預(yù)算。將預(yù)算內(nèi)的全部財政收入和支出按照經(jīng)濟性質(zhì)進行劃分，分別匯集編制成兩個或者兩個以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)于資金分配格局的變化，而且可以對每一項目進行成本收益的分析和控制，可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。

3．預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實。一般地說，各國年度預(yù)算經(jīng)立法機關(guān)批準后即具有法律效力，各部門必須嚴格執(zhí)行。但是，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收人，使得原來批準的預(yù)算發(fā)生變更的，必須經(jīng)過與審批預(yù)算相同的程序。同時，國外預(yù)算管理資金普遍采用國庫單一賬戶制度。國庫集中管理資金集中支付，政府預(yù)算審批后，預(yù)算單位安排購買商品和勞務(wù)后，由銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。

4．預(yù)算的監(jiān)督

健全的法律體系是確保預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定。如，法國規(guī)范預(yù)算的法律包括《憲法》、《財政法》，每年國會還會通過年度的《預(yù)算法案》，以法律的形式對各項支出做出明確的規(guī)定，使各個部門的每項預(yù)算收支收到法律約束。同時，各國普遍建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如，法國建立了財政監(jiān)察專員制度和財政公共會計制度進行預(yù)算監(jiān)督檢查，前者負責對預(yù)算支出進行檢查監(jiān)督，后者主要負責執(zhí)行支付。檢查的方法也是多種多樣，比如成本收益方法，瑞典的監(jiān)督重點就是對預(yù)算各部委的具體工作成效來監(jiān)督。2100433B

根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，地方預(yù)算管理的內(nèi)涵包括以下三個方面：

1．地方預(yù)算管理的主體包括各級人民代表大會及其常委會、國務(wù)院以及其他地方各級政府以及各級財政部門。其中各級人民代表大會及其常委會主要負責行使地方預(yù)算管理的監(jiān)督職能；國務(wù)院以及其他地方各級政府主要負責行使地方預(yù)算管理的計劃、執(zhí)行職能；各級財政部門主要負責地方預(yù)算的編制和具體組織。

2．地方預(yù)算管理的對象是預(yù)算資金。地方預(yù)算管理工作是圍繞著預(yù)算資金的籌集和使用進行的，但是，對地方預(yù)算資金的管理同時也是對地方國家物資的管理，不能僅僅就資金而論資金，而需要積極研究與預(yù)算資金運用相關(guān)的各種關(guān)系，并根據(jù)預(yù)算管理的目標開展工作。

3．地方預(yù)算管理的目標是保證預(yù)算資金的有序和高效運行。保證預(yù)算資金的有序運行是指使預(yù)算資金的運行符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。保證預(yù)算資金的高效運行是指在預(yù)算資金有限的前提下，使預(yù)算資金的分配和使用取得最大的經(jīng)濟效益和社會效益。

預(yù)算管理體制：預(yù)算管理體制是處理中央財政和地方財政以及地方財政各級之間的財政關(guān)系的基本制度，預(yù)算管理體制的核心，是各級預(yù)算主體的獨立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。

全面預(yù)算管理咨詢（一）全面預(yù)算管理環(huán)境評估

制定企業(yè)全面預(yù)算管理體系，不能脫離企業(yè)所處的環(huán)境。通過環(huán)境評估，確定全面預(yù)算的主題、編制的重點、選擇預(yù)算的方法和驅(qū)動方向等。

企業(yè)預(yù)算管理環(huán)境評估主要分為三個層面：企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略層面、企業(yè)運營管理層面和基礎(chǔ)管理層面。

1、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境分析

全面預(yù)算管理體系主要是將企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略分解為年度經(jīng)營計劃，在年度經(jīng)營計劃目標基礎(chǔ)上進行預(yù)算管理的設(shè)計、編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核等。通過環(huán)境的評估和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的檢測，要搞清楚：第一，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)目前具有的核心能力、資源是否匹配；

第二，要達成企業(yè)戰(zhàn)略目標，在有限資源的基礎(chǔ)上如何能夠通過預(yù)算管理進行優(yōu)化配置，

以發(fā)揮企業(yè)資源的最大效益；第三，部分外部環(huán)境因素是企業(yè)不可控因素，如何降低企業(yè)經(jīng)營風險。

環(huán)境評估包括以下內(nèi)容。

①宏觀經(jīng)濟環(huán)境分析，是指對企業(yè)經(jīng)營活動的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，包括政府的經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、金融稅收政策、經(jīng)濟發(fā)展狀況和通貨膨脹等所進行的分析；

②行業(yè)分析包括：行業(yè)特征、關(guān)鍵成功因素、行業(yè)生命周期、行業(yè)變革驅(qū)動因素、行業(yè)政策、競爭結(jié)構(gòu)和競爭對手等。

①戰(zhàn)略發(fā)展目標分析。

②資本結(jié)構(gòu)。是指企業(yè)各種資金的來源構(gòu)成及比例關(guān)系。分析企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，可以使全面預(yù)算管理體系的設(shè)計滿足利益相關(guān)者的要求，并根據(jù)企業(yè)自身情況，通過全面預(yù)算管理解決相關(guān)問題；

③核心競爭能力分析。通過對企業(yè)核心競爭能力的分析，可以判斷企業(yè)內(nèi)部戰(zhàn)略環(huán)境的優(yōu)劣，以及企業(yè)資源配置的狀況；

④企業(yè)發(fā)展階段分析。企業(yè)不同發(fā)展階段具有不同的管理重點，因此，與之相適應(yīng)的管理工具的使用也不盡相同，針對企業(yè)不同發(fā)展階段及管理主題，確定全面預(yù)算管理的設(shè)計依據(jù)和主題；

⑤重大投融資項目分析。

2、企業(yè)運營環(huán)境評估

通過對企業(yè)內(nèi)部運營環(huán)境分析，可以判斷影響企業(yè)全面預(yù)算管理的內(nèi)部因素，更好地為企業(yè)設(shè)計預(yù)算方案。

①市場占有率。

②客戶。

③渠道和價格。

④銷售政策。

①生產(chǎn)方式。

②生產(chǎn)能力。

③生產(chǎn)組織。

④庫存管理。

⑤定額管理。

⑥計量管理。

①供應(yīng)商管理。

②付款。

③物流系統(tǒng)。

①企業(yè)產(chǎn)品生命周期。

②新產(chǎn)品研發(fā)。

③工藝。

④研發(fā)政策。

①人力資源管理水平與企業(yè)發(fā)展匹配程度。

②績效和薪酬政策：預(yù)算考核是企業(yè)績效管理的一部分，與薪酬政策息息相關(guān)。

③培訓發(fā)展體系：企業(yè)的培訓發(fā)展是一項長期工作，良好的培訓發(fā)展體系能改善企業(yè)的執(zhí)行力，為預(yù)算推進打下基礎(chǔ)。

3、企業(yè)基礎(chǔ)管理環(huán)境分析

全面預(yù)算管理咨詢?nèi)骖A(yù)算管理基本設(shè)計

1、選擇全面預(yù)算主題

預(yù)算主題是本預(yù)算期內(nèi)企業(yè)生存與發(fā)展要解決的核心問題。

①企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營計劃；

②企業(yè)外部環(huán)境的影響，包括市場預(yù)測、經(jīng)濟政策預(yù)測及新技術(shù)預(yù)測；

③企業(yè)內(nèi)部環(huán)境的變化，包括內(nèi)部資源的利用能力，企業(yè)自身的管理能力，企業(yè)預(yù)算年度的資金融通能力、贏利能力、市場拓展能力和經(jīng)營能力等；

④財務(wù)指標和部分非財務(wù)指標。

預(yù)算主題選擇表

2、確定全面預(yù)算目標

預(yù)算目標指標的選擇旨在體現(xiàn)企業(yè)預(yù)算管理導(dǎo)向，保證企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，預(yù)算目標指標可歸納為以下兩類

①財務(wù)指標。

②非財務(wù)指標。

①預(yù)算目標指標必須和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，具備戰(zhàn)略導(dǎo)向；

②預(yù)算目標指標必須促使企業(yè)關(guān)注財務(wù)目標，重視財務(wù)實績，同時，兼顧企業(yè)經(jīng)營過程和結(jié)果；

③預(yù)算目標指標必須與該責任中心的權(quán)責相適應(yīng)，體現(xiàn)該責任中心的管理業(yè)績和經(jīng)營業(yè)績；

④預(yù)算目標指標體系必須科學、合理，各指標之間在涵蓋的經(jīng)濟內(nèi)容上不得重復(fù)，并應(yīng)做到短期效益與長期效益相結(jié)合，尤應(yīng)注重設(shè)計反映長期效益指標；

⑤預(yù)算目標指標必須簡便易行，指標的個數(shù)不能太多，定義要準確，指標的計算應(yīng)力求簡單，且其計算所依據(jù)的資料在企業(yè)現(xiàn)有核算資料中應(yīng)能取得。

在實際設(shè)計企業(yè)預(yù)算方案時，確定預(yù)算目標期望值是非常關(guān)鍵的，其是各利益主體博弈的結(jié)果。一般有以下幾種方法：

①基數(shù)加成法。

②效益系數(shù)法。

③因素分析法。

④目標導(dǎo)向法。

預(yù)算目標在各責任中心之間的分解問題可以分為單級法人(僅一級法人)企業(yè)和多級

法人(有多級法人)企業(yè)兩種情況。

①單級法人企業(yè)預(yù)算目標的分解。

②多級法人企業(yè)預(yù)算目標的分解。

實際上，在對多級法人企業(yè)預(yù)算目標進行分解過程中，企業(yè)生命周期和預(yù)算管理模式是兩種重要的影響因素。當企業(yè)處于初創(chuàng)期時，宜采用集權(quán)式的預(yù)算管理模式；當企業(yè)處于發(fā)展期和成熟期時，宜采用適度分權(quán)的預(yù)算管理模式。

3、建立全面預(yù)算管理組織

4、規(guī)范全面預(yù)算管理流程

預(yù)算管理流程主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算分析、預(yù)算追加、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算仲裁等。

全面預(yù)算管理咨詢?nèi)骖A(yù)算管理制度設(shè)計

預(yù)算管理制度內(nèi)容包括如下幾方面。

1、預(yù)算基本制度。

2、預(yù)算組織制度。

3、預(yù)算編制方法。

4、預(yù)算執(zhí)行控制辦法。

5、預(yù)算分析管理辦法。

6、預(yù)算考評管理辦法。

7、預(yù)算改進工作管理辦法。

8、預(yù)算管理基礎(chǔ)規(guī)范辦法。

全面預(yù)算管理咨詢（四）全面預(yù)算管理手冊設(shè)計

全面預(yù)算管理手冊，作為預(yù)算人員的工作指導(dǎo)手冊，由兩部分組成。一是預(yù)算編制手冊，是預(yù)算編制人員在預(yù)算編制過程中的方法指導(dǎo)；二是預(yù)算考評手冊，是對各預(yù)算責任中心預(yù)算目標和考評方法的說明。

1、預(yù)算編制手冊。

2、預(yù)算考評手冊。

認識預(yù)算對于企業(yè)經(jīng)營管理的重要性

了解預(yù)算編制方法

理解并構(gòu)建適合自己企業(yè)的預(yù)算管理體系

協(xié)調(diào)需求與資源的矛盾

掌握跟蹤預(yù)算執(zhí)行的有效方法

學會通過預(yù)算管理對企業(yè)經(jīng)營進行有效的監(jiān)控與考評

通過預(yù)算管理真正提高企業(yè)效益