預(yù)算管理：從企業(yè)戰(zhàn)略到規(guī)劃

廈門大學(xué)土木建筑學(xué)院、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授 趙燕菁

過去30年,城市規(guī)劃在城市“怎么建”的問題上,基本已經(jīng)比較清楚了,但在“怎么管”的問題上,卻遠(yuǎn)沒有破題。隨著城市存量部分開始超過增量部分,“管理”已取代“建設(shè)”開始對城市社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生越來越大的影響。盡快完成城市規(guī)劃從“建”到“管”的轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫。對此,建議:

一、 加強(qiáng)頂層設(shè)計,修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的“兩證一書”都只涉及建設(shè)。一旦完工驗收,規(guī)劃管理也就失去主要依據(jù)。其次,各種規(guī)劃條例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也要從針對建設(shè),轉(zhuǎn)向針對管理。

二、 關(guān)注研究教育。目前的規(guī)劃理論多是針對“建設(shè)”。要有針對性地研究國外先進(jìn)城市的管理制度,為我國城市制度的設(shè)計提供案例和理論。相應(yīng)的,以工程設(shè)計為主的學(xué)科設(shè)置,也要盡快轉(zhuǎn)向工程設(shè)計與制度設(shè)計并重的設(shè)置。

三、 理順管理體制。中央在《若干意見》中要求:“在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一”,體現(xiàn)了規(guī)劃從“建設(shè)”向“管理”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實。不僅機(jī)構(gòu)要“合一”,更主要的是要將規(guī)劃、法規(guī)、條例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等制度“合一”。由于這些頂層制度的事權(quán)在上層,中央和省有必要先行“規(guī)土合一”。

城市規(guī)劃從“高大上”到“接地氣”

長期以來，“高端、大氣、上檔次”是普通老百姓對城市規(guī)劃的普遍反映。城市工作會議指出，“規(guī)劃編制要接地氣，可邀請被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)該邀請市民共同參與。”城市規(guī)劃作為一種公共行為和公共政策，是一項服務(wù)民眾的實效工程，理應(yīng)把“接地氣”列為題中應(yīng)有之意。

一、為什么需要城市規(guī)劃?

“筑城衛(wèi)君，造郭守民”，城市規(guī)劃古已有之。“天人合一，道法自然”，就是我國古代城市規(guī)劃思想的基礎(chǔ)。

建設(shè)一座城市，必須有統(tǒng)一的、科學(xué)的城市規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃來進(jìn)行建設(shè)，才能使整個城市的建設(shè)和發(fā)展，達(dá)到技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境優(yōu)美的綜合效果，為城市人民的居住、創(chuàng)業(yè)、學(xué)習(xí)、交通、休息以及社會活動創(chuàng)造良好條件。

簡單地說，城市規(guī)劃是為了優(yōu)化配置土地資源，使城市合理有序地發(fā)展，更適宜人們工作生活。

二、城市規(guī)劃是一門科學(xué)，更是一種公眾政策導(dǎo)向

城市是一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，由眾多的子系統(tǒng)構(gòu)成，有其自身發(fā)展的規(guī)律和要求，城市規(guī)劃的任務(wù)是協(xié)調(diào)各系統(tǒng)在發(fā)展中，妥善處理用地、空間組織、人口、環(huán)境、資源的關(guān)系，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。同時，城市規(guī)劃是對城市未來發(fā)展的一種預(yù)見和安排，總體規(guī)劃期限一般是20年，遠(yuǎn)景規(guī)劃考慮的更長遠(yuǎn)。這就要求城市規(guī)劃應(yīng)具有科學(xué)性、權(quán)威性和前瞻性，自然而然，城市規(guī)劃成為規(guī)劃部門一家之事、城市管理者一家之言，與普通老百姓毫無關(guān)系。

然而，盲目“攤大餅”式城市建設(shè)、“一任領(lǐng)導(dǎo)一套規(guī)劃”現(xiàn)實背后，凸顯的恰恰是這種規(guī)劃體制下，城市規(guī)劃的不科學(xué)性和盲目性。凱文?林奇在《城市意象》一書中曾寫道：“城市是人創(chuàng)造的，城市給人最精彩的感覺應(yīng)該是‘起源于藝術(shù)，發(fā)展于需求’”。城市規(guī)劃應(yīng)更多關(guān)注老百姓的規(guī)劃需求。

通過考察國內(nèi)外城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃演變軌跡無一例外地向公共政策轉(zhuǎn)變。國外城市規(guī)劃的發(fā)展大體上經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過程，并基本上已經(jīng)形成了基于公共政策的城市規(guī)劃體制。

可以說，城市規(guī)劃關(guān)系到城市各行各業(yè)，關(guān)系到廣大群眾的切身利益，必須體現(xiàn)其政策性。尤其是涉及城市性質(zhì)、布局、產(chǎn)業(yè)配置、用地安排，都不是單純的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)問題，它直接關(guān)系到城市發(fā)展水平、人民生活水平和城鎮(zhèn)化推進(jìn)等一系列的公共政策。

城市規(guī)劃，本質(zhì)上還是公共政策的制定、實施和改進(jìn)。因此，城市規(guī)劃應(yīng)該從極少數(shù)的社會精英參與的“精英游戲”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣姽餐瑓⑴c的一項工作，這樣，才能充分地“接地氣”，唯有“接地氣”的城市規(guī)劃才能順利實施，避免“翻燒餅”困境。

三、城市規(guī)劃如何才能接地氣

量力而為，促進(jìn)城市健康有序發(fā)展

鬼城、空城頻繁出現(xiàn)，曾經(jīng)的“大手筆”規(guī)劃，如今變成“大敗筆”建筑，城市規(guī)劃一旦違背經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，注定成為爛尾工程。應(yīng)該說，城市規(guī)劃不是一哄而起、大干快上，其用意不在于單純描繪美好愿景，而是要從地方實際情況出發(fā)，在不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的前提下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，真正把每一份資源用在鋼仞上，用在為民、便民的實效工程中，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)，造福地方人民?？梢哉f，沒有考慮現(xiàn)實資源限制，再大規(guī)模的規(guī)劃都是紙上談兵，即使項目啟動，往往也只能半途而廢，造成極大浪費。

因地制宜，留住城市特有的“基因”

城市特色的缺失戳中了城市發(fā)展的痛處，實際上，背后反映的則是城市規(guī)劃片面看重城市功能屬性，缺乏文化視野。城市規(guī)劃一開始就應(yīng)該樹立這樣的價值觀：城市就像人一樣，理應(yīng)具有自己獨特的風(fēng)格與品位。各個城市存在地域、經(jīng)濟(jì)、規(guī)模等差異，不能按照同一種標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)劃、一味追求“高大上”。因地制宜是城市規(guī)劃的靈魂，因此要挖掘城市特色元素，處理好各種特色元素之間的相互關(guān)系，創(chuàng)造宜人的景觀環(huán)境，減少隨意性、盲目性，從崇尚‘大洋怪’轉(zhuǎn)向凸顯地域文化特色。

決策民主，廣泛征詢市民群眾和社會各界的意見

城市規(guī)劃中長官意志獨大，透視出一些城市脫離實際、急躁冒進(jìn)、罔顧民聲等問題。中國城市規(guī)劃學(xué)會秘書長石楠說，新時期的城市規(guī)劃必須凸顯以人為本，要從百姓的需求出發(fā)，讓城市被每個市民所認(rèn)同，成為每個市民的精神歸屬。“市民的需求是城市規(guī)劃的開始，好的城市規(guī)劃是公眾參與出來的”。應(yīng)改變自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來做城市規(guī)劃決策，這樣，城鎮(zhèn)化才是“人的城鎮(zhèn)化”。