預(yù)算績效管理

一、構(gòu)建績效預(yù)算運行框架體系

績效預(yù)算管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的核心，是將市場機制和競爭機制引入到部門預(yù)算管理，使部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績效而展開。

大體上，績效預(yù)算運行具有以下的框架體系：

1、年度績效計劃。年度績效計劃通常在編制年度預(yù)算時根據(jù)部門的戰(zhàn)略目標確立，詳細闡述部門在特定年度內(nèi)擬提供的公共服務(wù)數(shù)量和水平。包括以結(jié)果為導(dǎo)向的績效目標，實現(xiàn)績效目標需開展的詳細活動和需動用的資源，衡量績效目標的具體指標以及按照正常條件能夠達到的績效標準等，如新西蘭的績效聲明報告，美國的年度績效計劃等。年度績效計劃通常需提交給內(nèi)閣或者國會通過，以作為將來對該部門或項目進行績效評價的依據(jù)。

2、提交績效報告。為跟蹤部門年度績效計劃的進展情況，一般要求部門管理者定期或者不定期提交績效報告，通過績效指標詳細描述績效目標的完成程度。除少數(shù)國家（如澳大利亞、新西蘭等）需提交月報和年中報告外，其他國家都僅需在預(yù)算年度結(jié)束后提交年度績效報告。類似于上市公司的財務(wù)報告，為保證其合法、真實和準確性，部門績效報告一般也要經(jīng)過獨立機構(gòu)進行審計。

3、進行績效評價。雖然績效報告一般會對年度績效計劃和實際完成績效進行比較，并對部門績效目標實現(xiàn)情況做出判斷，但是，由于績效報告由部門自己提供，很難保證評價結(jié)果的客觀公正性，需由獨立于部門的外部機構(gòu)進行評價。如新西蘭，績效評價工作由財政部、國庫部、審計署等部門完成。引人注目的是，公民取向的績效觀被越來越多的國家所采納，特別是在英、美等國。

4、反饋績效評價結(jié)果。實行績效預(yù)算改革的國家主要有兩種模式：一種是績效評價與預(yù)算分配之間沒有非常直接的聯(lián)系，如美國、荷蘭、澳大利亞等，這些國家主要以加強管理、提高效率為目的進行績效評價；另一種是績效評價與預(yù)算分配之間有一種非常直接的聯(lián)系，績效評價的好壞直接影響到撥款的多少，如新西蘭、新加坡等。

二、賦予部門管理者充分的自主權(quán)

績效預(yù)算側(cè)重對產(chǎn)出的控制，由于存在信息不對稱，信息較充分的管理者更了解如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)本部門的產(chǎn)出目標。因此，以分散管理代替集中管理，賦予管理者較充分的自主權(quán)也就成了績效預(yù)算改革的通行做法。例如，新西蘭部門管理者有人事支配權(quán)，有選擇從政府部門或者私人部門購買服務(wù)的權(quán)利；澳大利亞和瑞典實行整體撥款制度，在撥款數(shù)額內(nèi)，部門管理者可以自主決定資金用途；瑞典部門管理者還有結(jié)轉(zhuǎn)、信貸、用人等方面的權(quán)利。

三、強化部門管理者的責任

權(quán)利和責任往往是對等的，在提供部門管理者靈活性的同時，各國也相應(yīng)完善了問責機制。那些賦予部門管理者較大權(quán)利的國家，往往也是問責機制較為健全的國家。新西蘭通過簽定個人績效合同直接約束部門管理者，管理者在合同到期時能否續(xù)簽合同，能否得到分紅，都受績效評價結(jié)果的直接影響。瑞典的問責機制包括：發(fā)布撥款證明文本，向公眾說明機構(gòu)要實現(xiàn)的目標、績效指標以及機構(gòu)因此而得到的撥款數(shù)額；進行獨立審計并進行評分和評級；實行議會巡查官制度傾聽公眾對于公共服務(wù)的投訴；編制財務(wù)報告和年度報告，接受議會的審查等。加拿大引入了誠信支出法案，使項目負責人可以得到更好的問責。

四、以權(quán)責發(fā)生制計量政府成本

收付實現(xiàn)制對政府資源投入的控制功能較強，而對政府產(chǎn)出的管理功能較弱。首先，收付實現(xiàn)制可以通過提前或推遲支付現(xiàn)金來操控各年度的開支，直接影響到費用核算的準確性；其次，收付實現(xiàn)制忽視對固定資產(chǎn)的管理，沒有對固定資產(chǎn)計提折舊，直接影響到費用核算的完整性。由于無法準確、完整計算費用，收付實現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革的需要。相對于收付實現(xiàn)制而言，權(quán)責發(fā)生制通過計提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長期項目和或有債務(wù)的信息，能夠更準確、更全面地反映政府在一個時期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費資源的成本，并更好地將預(yù)算確認的成本與預(yù)期的績效成果進行配比，從而支持管理者的有效決策，有利于加強管理者對產(chǎn)出和結(jié)果的責任，有利于促進全面的績效管理改革。因此，隨著績效預(yù)算改革的推進，各國會計核算基礎(chǔ)紛紛從收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)向權(quán)責發(fā)生制。在會計核算上，美國、法國、加拿大等國已根據(jù)本國的情況，有選擇地采用了改良的或修正的權(quán)責發(fā)生制；澳大利亞、新西蘭和英國等三個國家則實行完全的權(quán)責發(fā)生制。其中，澳大利亞、新西蘭等國還將權(quán)責發(fā)生制應(yīng)用到預(yù)算管理上。

五、以制度和組織保障績效預(yù)算改革的推進

績效預(yù)算不僅是預(yù)算管理方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一次革命，其影響范圍之廣、程度之深是空前的。它不僅涉及到政府角色的重新定位，也涉及到政府內(nèi)部不同部門之間利益的重新調(diào)整，由此產(chǎn)生的改革阻力也是空前的，需要強有力的制度保障和組織保障。以改革最為徹底的新西蘭為例：一方面，新西蘭不斷完善績效預(yù)算法律體系，相繼制訂了《國家部門法案》、《公共財政法案》、《財政責任法案》等多部法律。其中，《國家部門法案》明確了部長和CEO的職責，要求部長與CEO之間簽訂績效協(xié)議；《公共財政法案》確立了績效預(yù)算作為公共領(lǐng)域改革的重要組成部分，并要求CEO對自己部門的財務(wù)管理負責；《財政責任法案》要求各部門定期提交財政報告，要求實現(xiàn)中長期預(yù)算，要求政府部門實行國際會計準則，在政府會計和預(yù)算中引入權(quán)責發(fā)生制等。另一方面，新西蘭重新調(diào)整了部門職能，明確由直屬于首相的國家服務(wù)委員會牽頭開展各部門績效評價工作，參與者包括財政部、審計署、國庫部等部門，有效避免了各部門相互扯皮，也有效保證了評價結(jié)果的公正性。

(一)績效預(yù)算是社會公共問題

績效預(yù)算是比較專業(yè)的概念，要準確理解這一概念，就必須明確這一概念與社會公眾利益是密切相關(guān)的?？冃ьA(yù)算是財政部門著力推行的事情，但財政部門完全是從社會公眾的立場提出來的，其目的是為了社會公眾的利益。因此，績效預(yù)算實質(zhì)上是一個社會公共問題，直接涉及社會總成本的高低。不僅財政部門，社會的方方面面都應(yīng)該關(guān)注這一問題。

績效預(yù)算就是在財政資金的分配、使用上必須充分考慮績效這一原則。用老百姓的話來說，就是錢要花得有成效。我國是發(fā)展中國家，在發(fā)展改革進程中，需要辦的事很多，需要花錢的地方很多，從人均來看，我們的家底并不厚，因此，把鋼用在刀刃上，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事，就成了財政部門從社會公眾立場出發(fā)必須要考慮的課題。

財政部門是分配財政資金的職能部門，具體花錢的是其他政府職能部門，因此，績效預(yù)算能否做好，不是財政一家的事，凡是使用財政資金的部門都得重視。這里最重要的是要有從社會公共利益出發(fā)的立場。從本質(zhì)上說政府行政機關(guān)和有關(guān)事業(yè)單位都是社會公共利益的代表，關(guān)鍵是不要將公共利益部門化，部門利益?zhèn)€人化。一些部門在做預(yù)算時想方設(shè)法拼命爭取財政資金，一旦資金到手，或者是大手大腳不管成效，或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒有公共利益的立場，績效二字也就虛化了。

使用公共資源的部門具體情況各有不同，提供的公共產(chǎn)品在使用價值上無法比較，但這不能成為不講效率的遁詞。社會主義市場經(jīng)濟條件下，不講效率就要被淘汰，這是一個普遍的尺度。這里沒有特權(quán)，也沒有避風港，我們相信，如果績效二字能成為公共部門的自覺意識，我們的事業(yè)就能夠更快更健康地發(fā)展。

（二）推行績效預(yù)算的必要性

我國的部門預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個成果，必須通過推行績效預(yù)算來配套和完善。

一是當前的預(yù)算分配難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”。應(yīng)該說部門預(yù)算四年取得了前所未有的突破，實現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預(yù)算，即一個部門一本預(yù)算。但是，部門預(yù)算無形中給部門帶來了利益割據(jù)的契機。一些部門，特別是支農(nóng)、教育、科技等有法定支出增長比例的部門，在編制預(yù)算的過程中，過于看重部門利益，討價還價、爭基數(shù)的現(xiàn)象時有發(fā)生，部門與財政之間永無休止的博弈剪不斷。

二是財政部門難于從源頭上真正實現(xiàn)財政資源的高效配置。一是在政府支出的“權(quán)力規(guī)則”制約下，預(yù)算模式是典型的“投入型”預(yù)算。財政部門的大部分時間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上，而對于資金績效、有效配置等問題，可謂是心有余而力不足。二是編制預(yù)算時，部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計劃，沒有定性和定量的評價標準作為財政資金安排的依據(jù)。

三是資金沒有追蹤問效。在現(xiàn)行預(yù)算資金分配模式下，部門和財政都主要關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對于預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么、要達到什么效果，卻問得很少。人大、審計等部門監(jiān)督財政資金使用情況時，財政資金的效益問題往往又倒逼回財政承擔。因此，如何明確財政與部門在資金使用上的權(quán)力和責任，扭轉(zhuǎn)財政部門這種被動“挨打”局面，已經(jīng)成為當前亟待解決的問題。四是資金結(jié)轉(zhuǎn)折射出部門預(yù)算的后遺癥。一是預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，即成為部門的“私有”財產(chǎn)，不管該項目是否已完成，部門利益神圣不可侵犯，一年滾一年，部門結(jié)轉(zhuǎn)幾乎成為“第二次預(yù)算”。二是采用現(xiàn)金收付實現(xiàn)制的預(yù)算管理方式，致使未花完的資金必須結(jié)轉(zhuǎn)下年。

戰(zhàn)略性

績效預(yù)算必須以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點，為戰(zhàn)略實現(xiàn)提供服務(wù)。因此績效預(yù) 算必須考慮企業(yè)的生命周期，在關(guān)注企業(yè)短期經(jīng)營活動的同時，重視企業(yè)長期目標，使短期的預(yù)算指標及長期的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，增強各期績效預(yù)算編制的銜接性，使績效預(yù)算管理成為企業(yè)長期發(fā)展目標的實現(xiàn)推進器。

資源優(yōu)化配置性

績效預(yù)算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)下，企業(yè)全部資源都要納入預(yù)算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配，企業(yè)內(nèi)部職能的界限已經(jīng)在逐漸削弱，通過績效預(yù)算使之能相互融合在一起，以便于更好地進行綜合協(xié)調(diào)，減少資源閑置現(xiàn)象。

系統(tǒng)管理性

績效預(yù)算管理本身是一個機制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，使用納入績效預(yù)算管理的資源需要立項、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評等，績效預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)立的目的是為了降低預(yù)算風險，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。

“標桿”性

績效預(yù)算管理為企業(yè)日常經(jīng)營業(yè)務(wù)、財務(wù)收支活動提供控制尺度和衡量標準，同時企業(yè)將績效預(yù)算作為一根“標桿”，使所有預(yù)算執(zhí)行主體都知道自己的行動目標和努力所能達到的結(jié)果。

在企業(yè)績效預(yù)算管理的執(zhí)行過程中，目標利潤及由此分解的各個分預(yù)算目標是考核各部門工作業(yè)績的主要依據(jù)及準繩，通過實際與預(yù)算的比較，便于對各部門及每位員工的工作業(yè)績進行考核評價，有利于調(diào)動員工的積極性，使他們在今后的工作中更加努力。

在績效預(yù)算管理模式下，企業(yè)將獎金、利潤分享及股票期權(quán)計劃同業(yè)績目標的實現(xiàn)相聯(lián)系，而業(yè)績目標正是來自于企業(yè)及部門預(yù)算中的數(shù)據(jù)?？冃ьA(yù)算管理在為績效考核提供參照值的同時，管理者還可以根據(jù)預(yù)算的實際執(zhí)行結(jié)果去不斷修正、優(yōu)化績效考核體系，確?？己私Y(jié)果更加符合實際，真正發(fā)揮評價與激勵機制在企業(yè)中的具體應(yīng)用。

為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》2018年9月25日正式公布。這一頂層設(shè)計旨在破解當前預(yù)算績效管理存在的突出問題，以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力。 2100433B

第一章 預(yù)算績效管理的原理

第一節(jié) 預(yù)算績效管理的基本概念

第二節(jié) 預(yù)算績效管理的本質(zhì)與特征

第三節(jié) 西方預(yù)算績效管理的演變

第四節(jié) 中國預(yù)算績效管理的演變

第二章 預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)

第一節(jié) 公共服務(wù)理論

第二節(jié) 新公共管理

第三節(jié) 公共財政學(xué)理論

第四節(jié) 制度經(jīng)濟學(xué)理論

第五節(jié) 組織戰(zhàn)略管理

第三章 預(yù)算績效管理的核心價值

第一節(jié) 政府公共權(quán)力與責任高度統(tǒng)一

第二節(jié) 基本公共服務(wù)均等化

第三節(jié) 最低保障公平

第四節(jié) 公共產(chǎn)品的有效供給

第五節(jié) 公共成本績效觀

第四章 預(yù)算績效管理的實踐模式

第一節(jié) 經(jīng)合組織績效概況分析

第二節(jié) 美國績效預(yù)算管理模式

第三節(jié) 英國績效預(yù)算管理模式

第四節(jié) 丹麥績效預(yù)算管理模式

第五節(jié) 韓國績效預(yù)算管理模式

第五章 我國預(yù)算績效目標管理的實施路徑

第一節(jié) 國內(nèi)地方績效管理的探索

第二節(jié) 績效管理的實施路徑

主要參考文獻

后記

劉國永等編著的《預(yù)算績效管理概述》從預(yù)算績效管理的基本概念著手，剖析其本質(zhì)和特征，梳

理預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)，包括新公共服務(wù)、公共財政學(xué)、新公

共管理、制度經(jīng)濟學(xué)、組織戰(zhàn)略管理等。隨后在概念界定和理論梳

理的基礎(chǔ)上，從政府公共權(quán)力與責任、基本公共服務(wù)均等化、最低

保障公平、有效供給、公共部門成本等五個維度，闡釋了預(yù)算績效

管理的核心價值。最后結(jié)合各國的實例對預(yù)算績效管理的實踐模

式進行了系統(tǒng)歸納，同時對我國預(yù)算績效目標管理的實施路徑進

行了總結(jié)。

各級財政部門和預(yù)算單位要高度重視，充分認識推進預(yù)算績效管理的重要性和必要性，切實把思想認識統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策要求和工作部署上來，把推進預(yù)算績效管理作為當前和今后一個時期深化預(yù)算管理改革的一項重要工作來抓。

財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見加強組織領(lǐng)導(dǎo)

各級財政部門要切實加強對預(yù)算績效管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全組織，充實人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，理順工作機制，理清工作思路，明確工作目標，制定具體措施。各預(yù)算單位要按照財政部門的統(tǒng)一部署，積極推進預(yù)算績效管理試點。財政部門和預(yù)算單位之間要加強溝通，密切配合，形成工作合力。

財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見建立健全制度

抓緊研究制定預(yù)算績效管理規(guī)章制度，完善預(yù)算支出績效評價辦法，健全預(yù)算績效評價指標體系，建立績效評價結(jié)果反饋制度，推進預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，為預(yù)算績效管理提供制度和技術(shù)支撐。

財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見推進相關(guān)改革

完善政府預(yù)算體系，研究完善政府會計制度，探索實施中、長期預(yù)算管理，編制滾動預(yù)算。深化部門預(yù)算、國庫集中收付等制度改革，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理，加強國有資產(chǎn)管理，促進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，積極推進預(yù)算公開，接受社會監(jiān)督。

財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見加強宣傳培訓(xùn)

要充分利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，積極宣傳預(yù)算績效管理理念，培育績效管理文化，增強預(yù)算績效意識，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境；要加強預(yù)算績效管理專業(yè)知識培訓(xùn)，增強預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績效管理的工作水平。

財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見建立考核機制

采取重點督查、隨機檢查等方式，加強預(yù)算績效管理推進工作的督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。建立預(yù)算績效管理推進工作考核制度，對工作做得好的地區(qū)和單位予以表揚，對工作做得不好的地區(qū)和單位予以通報。

中華人民共和國財政部

2011年7月5日