地方預(yù)算權(quán)

地方預(yù)算權(quán)民主與法制原則

民主與法制是一個憲政國家的應(yīng)有之義。在法治社會條件下，它是一切活動的基本原則，是一個國家擁有新鮮活力的基礎(chǔ)，是取得一切成績的力量之源。我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民是固家的主人，國家政黨的一切活動都是代表人民完成的.是為人民謀取利益的，任何選擇都應(yīng)是人民意志的表達(dá)。地方預(yù)算權(quán)是國家權(quán)力之一，其行使自然不例外。為此，我國《預(yù)算法》規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會審查本級預(yù)算(或總預(yù)算)草案及本級預(yù)算(或總預(yù)算)執(zhí)行情況的報告;批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告;改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議;撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定。

良好的法律秩序是一切社會活動的需求。有法才能保證社會的詎常運轉(zhuǎn)，依法治國才能實現(xiàn)社會發(fā)展的目標(biāo)。任何社會活動都應(yīng)以法制為原則。尤其是涉及廣大人民利益的、由少數(shù)人代表廣大人民進(jìn)行的社會活動中更是應(yīng)強調(diào)法律的至上地位。

地方預(yù)算權(quán)，表面是政府和權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，而這一權(quán)力的行使緊系廣大人民的利益，它必須在法律的約束下進(jìn)行，才能保證始終符合人民的利益。同時，法律也為這一權(quán)力的行使提供了充足的依據(jù)，而且，也只有在法律的支持下.這一權(quán)力的作用才能真正實現(xiàn)。

地方預(yù)算權(quán)與地方財權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)原則

如前所述，有一級財政就應(yīng)有一級獨立的預(yù)算。地方財政權(quán)是地方政府獲得財政收入并決定財政開支的權(quán)力，地方事權(quán)是地方政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、社會事務(wù)的權(quán)力。地方財政的支出不是盲目的，而是根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而確定的，所以，財政權(quán)應(yīng)以政府事權(quán)為依據(jù)。財政預(yù)算是政府財政權(quán)的數(shù)字化的表現(xiàn)形式，預(yù)算在內(nèi)容上應(yīng)與政府財政權(quán)相適應(yīng)，有多大的財政權(quán)就應(yīng)在多大范圍內(nèi)享有預(yù)算權(quán)。

財政預(yù)算也是政府事權(quán)實施的預(yù)計性安排。預(yù)算方案的確定是利益競爭的最終結(jié)果。地方政府的財政預(yù)算只能在地方政府享有的事權(quán)范圍內(nèi)選擇利益目標(biāo)，因此，地方預(yù)算權(quán)的行使應(yīng)與其事權(quán)相適應(yīng)，有一定的事權(quán)就應(yīng)有一定的資金以供安排預(yù)算支出。

由此可見，地方預(yù)算權(quán)確定的基礎(chǔ)是中央與地方事權(quán)的劃分，目.地方預(yù)算權(quán)應(yīng)與地方財權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)。有多少事權(quán)就應(yīng)有相對應(yīng)的可以支撐事權(quán)的財權(quán)，有多少事權(quán)就應(yīng)有多大的預(yù)算權(quán)。只有這樣，才能做到國家經(jīng)濟運行中的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。

就地方預(yù)算權(quán)而言，代表財政權(quán)的預(yù)算權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)，在不能得到中央財政有力和及時的支持的情況下，必然導(dǎo)致地方預(yù)算權(quán)的濫用，促使地方政府為滿足本地經(jīng)濟發(fā)展的需要而采用其他手段融資，其中，地方政府發(fā)債就是一個明顯的例證。在類似這樣的問題沒有有效解決的情況下，不僅直接的破壞了應(yīng)有的經(jīng)濟法律秩序.而且影響了現(xiàn)有法律的權(quán)威性。因此，地方預(yù)算權(quán)必須與地方財權(quán)、事權(quán)相適應(yīng)，這既是“預(yù)算”本身的應(yīng)有之義，更是促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展之必需。

地方預(yù)算權(quán)與中央預(yù)算相協(xié)調(diào)原則

有觀點指出，“依據(jù)財政分權(quán)理論，中央與地方各級政府有相對獨立的財政利益和一定程度的財政自主權(quán)，從而可以根據(jù)本地居民的需要獨立地從事各種地方性事務(wù).以最大限度的追求地方財政的利益，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)地方利益的最大化。但由于地方政府的局部目標(biāo)與中央政府的整體目標(biāo)在某些時候會出現(xiàn)沖突，地方政府的短期逐利行為與中央政府的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃之間會產(chǎn)生矛盾。”因此，中央財政必須對地方財政進(jìn)行一定程度上的調(diào)控，以促進(jìn)全國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。

據(jù)此，雖然我國稅制改革后，中央預(yù)算與地方預(yù)算相互獨立，自求平衡，一改以往統(tǒng)一核算的局面，但兩者之間依然存在著緊密地聯(lián)系。兩者的相互獨立不是簡單的分離，而是由過去的簡單組合重新整合而成的新的有機體。例如，在地方預(yù)算不足的情況下，中央通過財政轉(zhuǎn)移支付對地方財政的支持，就是中央預(yù)算與地方預(yù)算相互聯(lián)系的具體體現(xiàn)。所以，地方預(yù)算的獨立運作要堅持與中央預(yù)算相融調(diào)的原則，要在公共財政的運行過程中，與中央預(yù)算有機配合，有效發(fā)揮地方財政的作用，在全國經(jīng)濟健康發(fā)展的過程中，有效促進(jìn)本地經(jīng)濟的繁榮。分析

目前，許多國家的預(yù)算系統(tǒng)都包括地方預(yù)算這一組成部分，只是在地方預(yù)算中對“地方”這一概念范圍的界定略有不同。

在匈牙利，預(yù)算體系由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。中央預(yù)算是指中央行政和經(jīng)濟管理機構(gòu)，以及直屬這些機構(gòu)的中央預(yù)算機構(gòu)，如法律機構(gòu)、高等教育等單位預(yù)算。地方預(yù)算包括州、首都、州轄市和鄉(xiāng)預(yù)算，如地方行政機構(gòu)和地方預(yù)算管理機構(gòu)的單位預(yù)算。匈牙利的地方預(yù)算不列入中央預(yù)算，中央預(yù)算通過預(yù)算程序向地方預(yù)算直接提供預(yù)算補助，以使地方預(yù)算達(dá)到收支平衡。”1可見.在匈牙利，地方預(yù)算的概念與我國相同，就是指與中央預(yù)算相對的中央政府以下的各級地方政府的預(yù)算。

俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算體系由聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和地方預(yù)算三級組成?！暗胤筋A(yù)算”則應(yīng)該是除聯(lián)邦政府和聯(lián)邦主體政府之外的，聯(lián)邦主體政府之下的政府的預(yù)算。

因此，俄羅斯的地方預(yù)算，從行政范圍上講要小于匈牙利地方預(yù)算。但是，俄羅斯的各級預(yù)算都具有很強的獨立性。主要表現(xiàn)在：“每一級預(yù)算都具有獨立性，這種獨立性的基礎(chǔ)是，每級預(yù)算都以其自有收入作為主要收入來源，每級政權(quán)機關(guān)都按自治原則決定預(yù)算資金的使用方向，在預(yù)算執(zhí)行過程中形成的資金余額或額外收入不得征入上級預(yù)算，每級政權(quán)機關(guān)只能在其自有收入的范圍內(nèi)規(guī)定稅收優(yōu)惠及其它優(yōu)惠措施等?！?

印度是聯(lián)邦制困家，聯(lián)邦與邦的財政權(quán)由憲法做出規(guī)定。其預(yù)算由聯(lián)邦預(yù)算、邦預(yù)算和地方預(yù)算三級組成。但邦以下的地方政府不能作為獨立實體獲取其自身的資源，而是f=}=|邦政府根據(jù)憲法規(guī)定屬于邦政府稅源收入作統(tǒng)一的調(diào)配，對地方政府給F補助?？梢?，印度地方預(yù)算的概念在行政級別上與俄羅斯的地方預(yù)算是相同的。但由于印度憲法的限制，印度的地方預(yù)算并不是獨立的一級預(yù)算，這與匈牙利、俄羅斯及我國的地方預(yù)算都存在根本性差異。

此外，由于各國政治體制和文化傳統(tǒng)的差異.地方預(yù)算在各國的含義略有不同，但地方預(yù)算的運行中依然有許多相通及可交流并相互借鑒之處。

地方預(yù)算權(quán)出現(xiàn)于分稅制體制下，是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，并與中央預(yù)算權(quán)相對獨立的財政權(quán)。為實行市場經(jīng)濟體制的許多國家所采用。1993年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(以下簡稱決定)，該決定按照稅種劃分了中央和地方收入，其中，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅。而地方則政則主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出，以及本地經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展所需支出。同時，該《決定》為完善我國分稅制提出了一系列相關(guān)的配套政策和改革措旌。其中提出，要改變中央代編地方預(yù)算的做法，每年由國務(wù)院提前向地方提出編制預(yù)算的要求，地方編制預(yù)算后，報財政部匯總國家預(yù)算。1994年，按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，我國實行了分稅制，調(diào)整了中央與地方的利益分配格局，為進(jìn)一步理順中央與地方的財蛾分配關(guān)系，充分發(fā)揮國家財政的職能和作用奠定了基礎(chǔ)。由此，地方預(yù)算與中央預(yù)算分離，在劃分不同的稅種，不同事權(quán)的基礎(chǔ)上，中央預(yù)算與地方預(yù)算各自有了自己相應(yīng)的預(yù)算空間。地方預(yù)算改變以往依附于中央預(yù)算的地位，成為一級獨立的預(yù)算。

理論研究與實踐表明，作為財政計劃載體的預(yù)算，具有明顯的法律性質(zhì)。首先，任何國家都制定有規(guī)范預(yù)算程序，預(yù)算編制方法，預(yù)算調(diào)整等方面的法律文件，甚至都以法律形式將這一財政計劃行為予以制度化和法律化。其次，不同層級的預(yù)算，反映了不同級次的權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)及各部門的預(yù)算權(quán)力的運行權(quán)限。有一級獨立的預(yù)算，就應(yīng)有一級獨立的預(yù)算權(quán)。據(jù)此，地方預(yù)算權(quán)在分稅制和分級財政體制的背景下具有更為重要的意義。

地方預(yù)算權(quán)就是指地方各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及其各部門預(yù)算單位享有的預(yù)算權(quán)。與中央預(yù)算權(quán)相同，既包括預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)，也包括預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。它是地方權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)及相關(guān)預(yù)算單位有關(guān)依法制定、實施和監(jiān)督預(yù)舅的各項權(quán)力的統(tǒng)稱。

地方預(yù)算權(quán)首先應(yīng)當(dāng)是一種法定權(quán)力。權(quán)力只有存在法律的保障才具有實際意義。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》中明確規(guī)定，“國家實行一級政府一級預(yù)算”?！案骷夘A(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。這類規(guī)定肯定了地方預(yù)算的獨立性，有一級獨立的預(yù)算就應(yīng)當(dāng)有一級獨立的預(yù)算權(quán)。因此，地方預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)被肯定為法律賦予地方各級政府的權(quán)力。

其次，地方預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種獨立權(quán)力。地方預(yù)算權(quán)是相對于中央預(yù)算權(quán)而言的，自我國分級財政體制確立以來，中央與地方的預(yù)算即開始相互獨立運作、自求平衡，地方預(yù)算改變了以往依附于中央預(yù)算的狀態(tài)，成為相對獨立的運作體系。地方預(yù)算權(quán)也自然成為獨立的權(quán)力而存在。強調(diào)地方預(yù)算權(quán)的獨立性是相對于計劃經(jīng)濟體制下的地方預(yù)算面言的。“獨立”是相對的，地方預(yù)算與中央預(yù)算仍具有密切的聯(lián)系，對我國宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要的輔助作用。

再次，地方預(yù)算權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種實有權(quán)力。地方預(yù)算與中央預(yù)算的脫離，使地方預(yù)算具有了與以往不同的重要意義。地方預(yù)算權(quán)也由此而具有了實際的內(nèi)容。在舊的財政體制下，全國預(yù)算統(tǒng)一運作，地方政府的財政預(yù)算不存在自求平衡的要求，那H寸的地方預(yù)算與真『E的預(yù)算是存在很大差異的，在當(dāng)時，地方政府的預(yù)算事實上也是被動地完成任務(wù)而已，無需發(fā)揮自身的能動性?，F(xiàn)今的分稅分級財政體制下，地方政府在預(yù)算編制、項目支出選擇、預(yù)算執(zhí)行等方面具有與以往極不相同的職責(zé)。

預(yù)算能力的強弱會直接影響本地經(jīng)濟發(fā)展的績效。筆者所要研究的“地方預(yù)算權(quán)”即是建立在這種理論基點上的一種權(quán)力。

文中討論的“預(yù)算”是指政府的一種受法律約束的經(jīng)濟活動，即政府預(yù)算。

從內(nèi)容角度看，它是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府年度財政收支計劃：從形式角度看，它是政府財政計劃的一砷數(shù)字化表現(xiàn)形式，又或者說是貨幣金額的量化。地方財政從內(nèi)容上看，其收入主要包括國家劃歸地方的地方稅種，中央地方共享稅種屬于地方財政享有的部分，中央返給地方的補助及各種非稅收入。從程序L來看，各級地方政府的預(yù)算部門按照法律規(guī)定的程序和預(yù)算編制方法，對本級地方財政收入的數(shù)額及其來源，做出預(yù)先的計劃和預(yù)測，形成財政收入。同時，預(yù)算也是一個利益選擇的過程。因為，財政支出的選擇范圍是十分廣泛的，但財政收入是有限的，它并不能覆蓋所有的利益項目。所以，預(yù)算主體必須在不同的利益之間進(jìn)行權(quán)衡，做出選擇，從而確定財政支出的方向。由此可見，地方預(yù)算是地方財政的是礎(chǔ)，它把握了地方財政“一進(jìn)一出”兩個口。地方預(yù)算權(quán)是地方財政權(quán)的前提。沒有地方預(yù)算，就無法切合實際的確定財政收入，自然就無法充分發(fā)揮財政職能作用，從而限制了地方政府以財施政能力的發(fā)揮。

地方預(yù)算又是地方財政權(quán)的規(guī)矩。俗話說，“沒有規(guī)矩不成方圓”。通過預(yù)該往哪里花、陵花多少、由誰來花，這些都是預(yù)算程序所涉及的內(nèi)容。事實上.對預(yù)算報告的審批、對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，就是對財政權(quán)行使的審查與監(jiān)督。預(yù)算報告的內(nèi)容是財政活動的文件形式的綜合，是對財政活動由實踐向文字的改變，預(yù)算執(zhí)行是財政活動貨幣量化的形式。它反映了財政活動的傾向性。因此，對預(yù)算(執(zhí)行)報告的審查，其實就是對財政活動的審查，對預(yù)算報告審查通過，就是對財政活動計劃的肯定，這種肯定不是簡單的形式上的審批，而是具有法律意義的硬性的約束，是未來一年內(nèi)財政活動必須嚴(yán)格遵守執(zhí)行的財政綱領(lǐng)。因此，財政權(quán)的行使必須在行使預(yù)算權(quán)的前提下和尊重預(yù)算權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不能隨心所欲。

地方預(yù)算的確立，在促進(jìn)地方經(jīng)濟與社會發(fā)展方面，取得了明顯的成效。區(qū)域經(jīng)濟政策的傾斜，地方預(yù)算權(quán)的積極行使，使一些地方迅速改變了原來落后的局面，一躍成為經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)。但是，任何體制的建立和完善都有一個逐步完善的過程。我國地方預(yù)算權(quán)的實施，依然存在著一些亟待解決的問題。

一、財權(quán)和事權(quán)配置不統(tǒng)一

1.我國各級地方政府事權(quán)安排的現(xiàn)狀及原因

我國是一個人口眾多、地域廣闊的發(fā)展中國家，我國的政府體系包括中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地區(qū)(地級市、自治州)、縣(縣級市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共五級，較為復(fù)雜，給我國各級政府事權(quán)的明確劃分帶來一定困難。此外，我國憲法對中央和地方政府職責(zé)范圍作了原則上的規(guī)定，但可操作性差;目前，也沒有其他相關(guān)立法對各級政府的事權(quán)加以明確劃分?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出，應(yīng)“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性或跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障領(lǐng)域的分工和職責(zé)”。該《決定》為我國中央和地方事權(quán)的劃分指出了方向，但其僅是原則性的。在實踐中，中央和地方政府的事權(quán)劃分，除外交、國防等明確歸中央所有外，其他并無明顯區(qū)別?？傮w分析，我國各級政府事權(quán)劃分不清晰，究其原因，主要有以下兩點。

首先，市場與政府職能界定不清，政府越位與缺位并存。

我國經(jīng)濟尚處于轉(zhuǎn)軌時期，市場發(fā)育不充分、體系不完善、機制不健全，在現(xiàn)行政府職能作用的過程中，一方面，一些政府依然沒有準(zhǔn)確定位，繼續(xù)承擔(dān)著本應(yīng)由市場做的事情，不僅掩蓋甚至抑制了市場的作用，阻礙了市場經(jīng)濟的正常發(fā)展，同時也浪費了大量的財力、物力、人力：另一方面，由于一些本應(yīng)由較高級政府承擔(dān)的公共職能，在我國由較低級政府承擔(dān)，然而，較低級政府并不具備良好的履行相應(yīng)職能的條件，從而導(dǎo)致這些公共職責(zé)的履行并不到位。

其次，各級政府事權(quán)并無明確而正式的劃分，實踐中具體配置不合理。

隨著經(jīng)濟改革的日益深入，各級政府事權(quán)分配在一定程度上出現(xiàn)了“上下不清”問題。事權(quán)長期層層下移，造成中央與地方事權(quán)錯位、地方各級政府之間相互錯位。

由于最基本的公共產(chǎn)品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)。能力比較強的省市政府沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進(jìn)市場發(fā)育的中介功能。能力最高的中央政府雖然全面介入各個層次的公共產(chǎn)品提供，但存在輕基本、重高端的特點。

同時，上下級政府之間事權(quán)范圍的劃分隨意性很大。在垂直體制下，上級的法律事權(quán)往往成為F級的當(dāng)然事權(quán)，現(xiàn)實中上級通過考核、一票否決等程序?qū)⒈炯壺?zé)任分解成了下級的責(zé)任，出現(xiàn)所謂“上級請客、下級買單”的狀況。此外，省以下各級政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，省與市縣政府問事權(quán)錯位也是事權(quán)劃分不清的一個重要表現(xiàn)。

較高級政府集中了過多的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)支出份額，對農(nóng)村的扶助支出主要落在了縣鄉(xiāng)政府身上，基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應(yīng)較強的公共產(chǎn)品過多地由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，主要的社會保障支出落在地縣兩級政府，直接增加了基層政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。

2.各級地方政府財權(quán)配置的現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)行的財權(quán)配置格局形成于1994年的分稅制的實施。國務(wù)院在1993年《決定》中就對各級政府的財權(quán)劃分了界限，1994年稅制改革后，進(jìn)一步確定了中央與地方收入劃分的基本框架，后經(jīng)多次調(diào)整基本情況如下：“中央固定收入包括關(guān)稅、海關(guān)代征消費稅和增值稅、消費稅、來自鐵道部門、商業(yè)銀行總行和保險總公司的稅收等;地方固定收入包括營業(yè)稅(不含鐵道部門、商業(yè)銀行總行和保險總公司集中交納的營業(yè)稅)、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護建設(shè)稅(不含鐵道部門、商業(yè)銀行總行、各保險總公司集中交納的部分)、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等;中央與地方共享收入包括：增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、證券交易稅等?！?

自中央和省級政府的稅收劃分確定后，各級地方政府開始在本級和F級之叫進(jìn)行收入劃分，對本級和下級政府的財權(quán)配置進(jìn)行了調(diào)整，轉(zhuǎn)向分稅制體制。由于各省獨立進(jìn)行，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，因而各地差異較大。但大多數(shù)上級政府允許本級與下級政府對數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅收種類實行共享，而縣鄉(xiāng)兩級政府通常只享有零散、數(shù)額小的稅種，加之中央著力解決“三農(nóng)”問題，推出取消屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并逐步取消農(nóng)業(yè)稅等政策，使縣鄉(xiāng)財政收入大幅度下降。又由于稅收立法權(quán)集中于中央，地。方政府缺乏調(diào)節(jié)本級財政預(yù)算內(nèi)收入的自主權(quán)，從而激勵了地方政府挖掘非正式的預(yù)算外收入，引發(fā)了政府部門的某些不規(guī)范行為。

分稅制改革后，中央稅、中央與地方共享稅、地方稅的立法權(quán)都集中在中央，且地方稅的開征與停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)也大部分歸中央.只是在一定范圍內(nèi)把部分行業(yè)、某些產(chǎn)品的稅收減免權(quán)下放到省級。這種做法忽視了各地社會經(jīng)濟條件的差異，不利于地方因地制宜地安排財政預(yù)算與管理，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ耐诰颉?

3.地方政府事權(quán)、財權(quán)配置中存在的問題

事權(quán)的實現(xiàn)需要相應(yīng)的財權(quán)予阱保證，財權(quán)的界定應(yīng)以事權(quán)為依據(jù).財權(quán)的大小影響著政府履行職責(zé)的效率。只有財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，爿能真正發(fā)揮財政作用，促進(jìn)經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展。但是，我國目前在這方面依然存在一些問題。

首先，各級地方政府事權(quán)、財權(quán)配置不對稱?，F(xiàn)行稅制下，財權(quán)過于集中于上級政府，事權(quán)過于下放到下級政府，由于下級政府沒有充足的融資渠道，從而加大了下級政府的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府財政普遍困難，甚至產(chǎn)生了地方政府巨額財政負(fù)債的現(xiàn)象。尤其在稅費改革之后，農(nóng)民的利益得到保障，地方財政卻是雪上加霜。

其次，上級政府擁有決策權(quán)，但不負(fù)擔(dān)某些公共服務(wù)供給責(zé)任，部分公共產(chǎn)品如鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村教育等，提供的責(zé)任義務(wù)主要由縣、鄉(xiāng)等基層政府承擔(dān)，但這些政府并不擁有與履行義務(wù)相對稱的財政權(quán)，在一定程度上造成了個別層級政府在公共服務(wù)上的責(zé)權(quán)利不對稱的局面。

二、地方政府舉債問題分析

1.地方政府舉債的現(xiàn)狀分析

有學(xué)者指出，“從財政的角度而言，地方政府的債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定或者依照法律的規(guī)定向債權(quán)人(可以是各類民事主體)承擔(dān)資金的償付義務(wù)(不包括已履行義務(wù)的債務(wù))。”地方政府的債務(wù)是以多種形式存在的，它不僅是地方政府通過發(fā)行債券所形成的債務(wù)，還包括地方政府通過信用手段取得的財政收入和地方政府擔(dān)保的部分債務(wù)。

目前，我國對于地方政府債務(wù)的管理不規(guī)范，有些政府部門的債務(wù)薺沒有納入財政部門管理或者尚未編入地方政府的財政預(yù)算，但由于這些政府及其部門的債務(wù)終究要以財政來償還，這無疑加大了政府的負(fù)擔(dān)，同時也給地方政府的財政帶來了風(fēng)險。

首先.我國地方政府債務(wù)融資機構(gòu)本身管理不規(guī)范，合法與不合法債務(wù)并存，很難對地方政府的債務(wù)總量進(jìn)行全面統(tǒng)計和控制;極易造成債務(wù)規(guī)模超過地方政府財政承受能力的局面，導(dǎo)致債務(wù)償還危機的出現(xiàn)。

其次，為緩解經(jīng)濟發(fā)展所需的資金壓力.充分促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，許多地方政府都會借助國際機構(gòu)的幫助，利用國際機構(gòu)的項目貸款開發(fā)新的經(jīng)濟增長點，以期用該項目的盈利在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時償還貸款。但事實上，許多項目的收益并不樂觀，要依靠項目本身來償還貸款是存在很大困難的，貸款資金的使用效率十分低。貸款到期將給地方政府帶來新的償債壓力。

在現(xiàn)階段，地方政府舉借債務(wù)是與我國法律相悖的行為。我國預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)?！薄眹鴦?wù)院也曾另有文件規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會公開集資，任何形式的有償集資利率不得超過同期團庫券利率。上述各種規(guī)定都為控制地方政府實行預(yù)算赤字的債務(wù)融資提供了法律依據(jù)。但是，在實踐中，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規(guī)避措施，繞開《預(yù)算法》的限制，通過一些同地方政府有密切聯(lián)系的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券或采用其他方式舉借債務(wù)，為市政建設(shè)融資，以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。例如，1999年11-12月，上海市久事公司和上海市城建投資開發(fā)公司分別發(fā)行了6億元和8億元企業(yè)債券，全部用于上海市的市政建設(shè)：同年7-9月，長沙市發(fā)行了1.8億元債券，所籌資金用于長沙市二環(huán)線工程的建設(shè)。

2.地方政府舉債的原因分析

地方政府債務(wù)的長期存在，并保持有增無減的發(fā)展勢頭，具有其深層次的社會和經(jīng)濟原因。

政府和市場關(guān)系處理不到位是根本原因。政府和市場的定位，在理論界已十分清晰，但地方政府在實踐中依然如故。當(dāng)前，地方財政支出范圍不僅包括公共機構(gòu)、公共服務(wù)等項目支出，而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支，如撥付企業(yè)虧損補貼、彌補企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟改革中，有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場，收入規(guī)模相當(dāng)可觀，但財政仍須對其提供經(jīng)費。財政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決，結(jié)果造成應(yīng)該由財政承擔(dān)的事情財力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，扭曲了分配關(guān)系，加劇了地方財政收支的矛盾。如何填補財政空缺，如何為政府的事權(quán)提供經(jīng)濟來源，在這樣的壓力下，我國絕大多數(shù)的地方政府選擇了與預(yù)算法規(guī)定相違背的道路——舉債。

從總體上看，目前的地方政府大多存在自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的現(xiàn)象，但融資行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理：一方面，地方政府發(fā)債融資的行為缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，未能建立有效的償還機制和決策責(zé)任機制，存在明顯的短期行為：另一方面，低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也加大了地方和國家的會融風(fēng)險。這些問題的存在，不僅大大降低了《預(yù)算法》的威信，更重要的是這繪經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。

三、地方預(yù)算體系中存在的問題

預(yù)算，以經(jīng)濟文件為載體，在形式上表現(xiàn)為一定時期經(jīng)濟發(fā)展的計劃和安排，是社會經(jīng)濟進(jìn)程的量化反映。但究其實質(zhì)，應(yīng)是一種硬性的具有法律約束力的綱領(lǐng)性文件。預(yù)算是財政收支計劃，財政即“財”與“政”，是經(jīng)濟和政治的結(jié)合，是社會有序發(fā)展的整體規(guī)劃和部署。因此，預(yù)算對于我國經(jīng)濟的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。但實踐中，我國的預(yù)算，尤其是地方預(yù)算卻存在著諸多問題。

地方預(yù)算是圖家預(yù)算的重要組成部分，與中央預(yù)算具有許多共同性，因此，地方預(yù)算中存在的一些悶題是它與中央預(yù)算菸有的，也有一些是地方預(yù)算特有螽≈。

1.地方預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性

地方預(yù)算是地方政府對未來一定時期內(nèi)本行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)字化的規(guī)劃，一旦經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)強制執(zhí)行，應(yīng)具有較強的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。但是，目前我國地方預(yù)算編制上缺乏這種特性。

首先，《預(yù)算法》自身的不足影響了其權(quán)威性。我國《預(yù)算法》實施于1995年，時隔十多年，我圜的經(jīng)濟狀況發(fā)生了很大的變化，預(yù)算了：作的理論研究逐漸深入，實踐方法也不斷更新，方方面面部在隨著經(jīng)濟的變化而f=|益科學(xué)化和完善化。許多J J=]有的規(guī)定和制度已不再適應(yīng)今R的預(yù)算實踐，尤其以我國地區(qū)差異明顯的國情作背景，十年來一成不變的《預(yù)算法》更顯得不臺時宣。要使預(yù)算更為科學(xué)，就有可能在一定程度上背離《預(yù)算法》，久而久之，必然影響《預(yù)算法》的權(quán)威。

其次，《預(yù)算法》本身的一些規(guī)定使預(yù)算帶有了天生的柔性，大大減弱了預(yù)算本應(yīng)具有的剛性特征，使得預(yù)算這一對未來的經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)肅地、精心的安排可以在成型之后以其他法律規(guī)定不明確的理由予以更改。例如，按照我國的預(yù)算編制程序，每年下半年凋整預(yù)算，對于既定的預(yù)算編制方案可以根據(jù)實際的預(yù)算支出對預(yù)算編制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。但是，對于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定又比較籠統(tǒng)，這就使得本應(yīng)具有極強的嚴(yán)肅性、法律性的預(yù)算缺乏了法制性、權(quán)威性;使得硬性約束的預(yù)算成了具有較大彈性的普通文件。

2.地方預(yù)算科學(xué)性不足

預(yù)算是一種預(yù)測估算，它既要符合國家的方針政策和經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，又要結(jié)合各項收入的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)行科學(xué)周密的測算和安排。但是，我國地方政府的預(yù)算編制長期以來只是在既定的收支之問安排資金，對未來的分析預(yù)測工作不足，且缺乏科學(xué)性，并沒有將預(yù)算編制和經(jīng)濟預(yù)測結(jié)合起來。

我國地方預(yù)算的編制基本是由財政部門一家負(fù)責(zé)。自1994年我國開始試行零基預(yù)算，以量入為出、收支平衡為原則，有效地加強了預(yù)算管理，在一定程度上壓縮了不必要的開支，但并未解決根本問題。即使采用零基預(yù)算，大多地方政府也并未真正理解零基預(yù)算的內(nèi)涵，只是注重定編、定額的表面工作，預(yù)算依據(jù)不充分、測算方法不科學(xué)，致使地方預(yù)算中有些定額的設(shè)定不盡合理，特別是在一些項目經(jīng)費的分配上，由于缺乏科學(xué)可靠的標(biāo)準(zhǔn)，財政部門往往憑關(guān)系、做人情;相關(guān)利益部門也往往在預(yù)算編制時依靠“勤跑腿”解決本單位的財政經(jīng)費問題。這樣的地方預(yù)算人為因素大，抹煞了預(yù)算本身的實際意義。

3.地方預(yù)算透明性有待提高

預(yù)算的透明度應(yīng)表現(xiàn)在預(yù)算編制本身的透明度和對預(yù)算編制監(jiān)督的透明度。目前，我國預(yù)算科目設(shè)置較為粗糙，除了部分項目外，許多支出項目只有一個大概的數(shù)字而已，并不能反映資金的支配過程和具體方向.這是提高預(yù)算透明度的首要障礙，也是造成預(yù)算監(jiān)督不力的重要原因。

4.地方預(yù)算監(jiān)督不力

從實踐情況看，地方預(yù)算監(jiān)督不力主要表現(xiàn)為：一是，預(yù)算審查時間短。我國對預(yù)算編制的監(jiān)督比較簡單，3月份開始由人代會討論預(yù)算草案，當(dāng)月就完成預(yù)算的審核。地方預(yù)算的審查時間更短，這樣短的時間很難對預(yù)算進(jìn)行較為詳細(xì)的審核，最后階段人大對預(yù)算的審查與監(jiān)督只能流于形式?！啊倍牵舜蟠眍A(yù)算監(jiān)督專業(yè)性不高。

我國政治制度的特點決定了我國人大代表來自于各行各業(yè)，他們肩負(fù)著代表廣大人民對預(yù)算報告進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，但絕大部分人大代表由于自身素質(zhì)的限制對于預(yù)算報告不知所云，加之預(yù)算報告非常簡單，從而導(dǎo)致這一監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用并沒有真正發(fā)揮出來，使得看似透明的預(yù)算報告其實并不透明。

5.地方預(yù)算內(nèi)容不完整

地方預(yù)算的完整性是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算的前提條件。長期以來，我國地方政府財政收入有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金兩塊組成，但在財政支出時則主要是針對預(yù)算內(nèi)的資金進(jìn)行分配。預(yù)算外的資金大都留作原單位自用，又沒有對其進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，使之由經(jīng)濟發(fā)展的資源力量變質(zhì)成了“小金庫”。這大大降低了政府財政的宏觀調(diào)控能力，助長了小團體利益，不利于經(jīng)濟的整體規(guī)劃和發(fā)展。

6.預(yù)算資金使用效率不高

在預(yù)算執(zhí)行的過程中，有些部門不依照預(yù)算來約束資金分配，而是在使用資金之后，根據(jù)自己的使用情況對預(yù)算計劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整;或是不嚴(yán)格按照預(yù)算的宏觀部署進(jìn)行積極活動，例如，把本應(yīng)用于教育發(fā)展的資金，臨時用于政府部門所瞄準(zhǔn)的并未在預(yù)算中列入的經(jīng)濟項目，萬一這一項目發(fā)展不順利，不僅浪費了資金，更重要的是妨礙了經(jīng)濟的JJl嬌lJ發(fā)展。這些現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率的下降。

四、非稅收入的管理不容樂觀

1.非稅收入的內(nèi)容

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政資金的范疇，長期以來，我國一直使用“預(yù)算外資金”概念和口徑，在國家正式文件里，最早出現(xiàn)非稅收入一詞是在《財政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后，《關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發(fā)布的《財政部、國家發(fā)展委員會和改革委員會、監(jiān)察部、審計署、關(guān)于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》(財綜[2003]29號)的文件中，第一次對“非稅收入”概念提出了一個較明確的界定：中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入。。73非稅收入包括預(yù)算內(nèi)的非稅收入和預(yù)算外的非稅收入兩部分。預(yù)算內(nèi)的非稅收入主要包括國有企業(yè)上繳利潤，國家能源交通重點建設(shè)基金收入和國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入，各種專項收入，基本建設(shè)貸款歸還收入，事業(yè)收入、公產(chǎn)收入，罰沒收入，行政性收費收入等;預(yù)算外的非稅收入主要指國務(wù)院或財政部、國家計委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金以及由省級人民政府或省級財政、計劃部門批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金。這種從“預(yù)算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國在建立公共財政體系，規(guī)范政府收入機制上認(rèn)識的深化。

2.非稅收入管理中存在的問題

實踐中，我國預(yù)算內(nèi)的非稅收入與預(yù)算內(nèi)的稅收雖然在管理上都己納入預(yù)算，但對兩者的管理程度、力度還存有差別。非稅收入管理中存在的問題主要表現(xiàn)為兩方面。

第一，預(yù)算內(nèi)的稅收和非稅收入并未在預(yù)算實踐中得到同樣的重視。第二，預(yù)算外的非稅收入管理混亂。行政事業(yè)性收費等收入被排除在預(yù)算外是受客觀條件制約而不得不采用的辦法。這部分收入穩(wěn)定性差，收入沒有規(guī)律，若納入預(yù)算定會影響整個預(yù)算的穩(wěn)定性。而目前我圍大多數(shù)地方政府財政依然帶有濃厚的吃飯財政的特征，預(yù)算內(nèi)收入畢竟是有限的，且由于其管理較為嚴(yán)格，在支配程序上較為復(fù)雜，因此，為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展或是政績工程完成的需要，地方政府自然會產(chǎn)生增加可支配收入的需求。預(yù)算外資金由于具有穩(wěn)定性差、透明度低等特性，地方政府在使用時，比使用預(yù)算內(nèi)資金具有較大的靈活性和操作的便捷性，無形中擴大了地方政府的財政支出的自主權(quán)，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的經(jīng)濟保障：而這種自主權(quán)也在一定程度上激勵地方政府或部門擴大預(yù)算外資金數(shù)量和內(nèi)容的欲望。

現(xiàn)今，我國預(yù)算外資金的管理本身就較為混亂，且調(diào)控力度比較弱，不僅削弱了財政的宏觀調(diào)控能力，尤其是由于對其管理不善所引發(fā)的諸多問題更促成了預(yù)算外資金管理混亂的惡性循環(huán)。

五、完善地方預(yù)算權(quán)的法律對策

(一)統(tǒng)一地方財權(quán)和事權(quán)

1.明確財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的基本原則

改革、完善地方政府財權(quán)、事權(quán)的配置問題，應(yīng)堅持以下原則：

(1)法制原則。我國的發(fā)展目標(biāo)是實現(xiàn)法治國家，社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。因此，法制是規(guī)范和約束一切經(jīng)濟和社會活動的基本原則。在完善地方預(yù)算權(quán)的過程中，地方政府財權(quán)和事權(quán)的配置是基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從法律上對這一關(guān)系地方預(yù)算權(quán)合理運行的重要問題進(jìn)行界定。不僅要明確規(guī)定各級政府的事權(quán)劃分，也要將相關(guān)的財權(quán)配置列入法律條目，從而為地方預(yù)算權(quán)的執(zhí)行提供相關(guān)的法律依據(jù)。

(2)市場優(yōu)先、政府補充原則。政府的工作應(yīng)定位在彌補市場失靈、保證公共產(chǎn)品有效供應(yīng)的職責(zé)上。要分清政府職責(zé)，就要首先明確市場可以做什么，在市場和政府之間做出明確的職責(zé)劃分，確立“市場可以解決的由市場解決，市場解決有困難的由政府幫助解決。市場不能解決的才由政府出面解決”的思想，明確政府的職能即糾正市場缺陷，彌補市場失靈。真正轉(zhuǎn)變政府職能，合理確定政府職責(zé)范圍，為地方預(yù)算確立合理的選擇方向。

(3)發(fā)揮地方民主性、尊重地方多樣性原則。各級政府的事權(quán)所涉及的內(nèi)容與本地人民的生活密切相關(guān)，因此，在事權(quán)不確定的情況下，應(yīng)充分聽取人民的意見，可以通過設(shè)立公玎聽證、咨詢等程序，有效吸納人民的良好建議。此外，由于我國地域外廣闊，地區(qū)之間的差異，尤其是經(jīng)濟差異較大，東部沿海與中西部經(jīng)濟水平和社會發(fā)展的巨大差異，決定了不同地區(qū)對公共服務(wù)的不同需求和偏好，這不僅影響了地方政府提供公共服務(wù)的能力，也決定了地方政府提高公共服務(wù)的不同方向。因此，地方事權(quán)的確定，應(yīng)因地制宜，而不應(yīng)千篇一律、忽視區(qū)域差異。

(4)事權(quán)和財權(quán)配套原則。事權(quán)和財權(quán)是密切聯(lián)系的，事權(quán)和財權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)相對稱。在合理確定事權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)理順財稅若系，合理劃分收入，提高各級地方政府的財力自主程度。

2.統(tǒng)一事權(quán)和財權(quán)配置的具體措施

(1)應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品姐眭質(zhì)準(zhǔn)確劃分各級政府事權(quán)。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府提供，在地方政府管轄范圍之內(nèi)的事務(wù)由地方政府管轄，超出地方政府管轄范圍的事務(wù)，由中央政府出面協(xié)調(diào)。做好這項工作的前提是要明確全國性公共產(chǎn)品的界定。應(yīng)當(dāng)以受益來劃分。對受益范圍屬于全國的或跨區(qū)域的，應(yīng)由中央政府提供，而受益范圍屬個別行政區(qū)域的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)。

(2)建立符合我國現(xiàn)階段國情的稅收立法權(quán)，為財權(quán)配置奠定基礎(chǔ)。我國稅收立法權(quán)的配置，應(yīng)當(dāng)實行以中央政府為主、地方政府為輔的原則。稅收是一國經(jīng)濟收入的重要組成部分，對一國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定具有重要意義。中央應(yīng)保持對稅收立法權(quán)在一定程度上的控制。但是，由于各地經(jīng)濟發(fā)展存在差異，一定稅種在不同地區(qū)有極不相同的經(jīng)濟作用，而且，各地經(jīng)濟水平不同，對統(tǒng)一稅種的起征點、稅率等也不宣千篇一律。因此，應(yīng)賦予地方政府相應(yīng)的立法權(quán)。這樣，不僅可以節(jié)約法律資源，而且能使稅收立法符合各地經(jīng)濟發(fā)展的需要，避免立法統(tǒng)一但不符合地方實際的狀況。

(3)頒布規(guī)范性文件，為地方政府事權(quán)和財權(quán)的配置模式提供法律依據(jù)。目前，各界都在強調(diào)要統(tǒng)一地方的事權(quán)和財權(quán)。以筆者之見，首先應(yīng)以較高階位的規(guī)范性文件明確地方事權(quán)到底應(yīng)包括哪些內(nèi)容。這樣，既可以為地方的政府活動提供明確的法律引導(dǎo)，避免政策性規(guī)定約束不力的情況：同時，以法律的強制性規(guī)定確定地方政府的事權(quán)和財權(quán)，也可以避免政府之問爭奪稅源或推諉經(jīng)濟建設(shè)責(zé)任的現(xiàn)象，從而提高社會發(fā)展的效率：而且，可以為社會監(jiān)督政府行為提供依據(jù)，以防止地方政府越權(quán)行事或不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

(4)阱一定的事權(quán)為基準(zhǔn)，確定相應(yīng)的預(yù)算權(quán)和財權(quán)，以提高地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。有一定的事權(quán)就應(yīng)有一定的財權(quán)，有財權(quán)的保障，事權(quán)才有意義。地方政府的財權(quán)，主要表現(xiàn)為地方政府的稅收權(quán)力，這一權(quán)力的范圍在相關(guān)文件中已有具體規(guī)定。財政收入總是一定的，而目前地方政府的事權(quán)卻通常超過了它的財權(quán)，地方財政預(yù)算支出供給范圍相對其預(yù)算收入過于寬泛，使得地方政府的財力無法滿足本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，不利于地方政府預(yù)算資金的集中利用，從而限制了公共產(chǎn)品服務(wù)的有效提供。因此，應(yīng)在合理確定地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，保證財力的積極配合。增加一定的事權(quán)，就要解決相對應(yīng)的資金問題，糾正以往給任務(wù)不給錢，下訂單不付賬的問題。只有使地方政府的事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一了，才能改變政府難辦事的局面，才能真正提高地方政府工作的積極性。

(5)對地方財權(quán)和事權(quán)行使的監(jiān)督問題。強調(diào)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的前提是，要求地方政府嚴(yán)格按照事權(quán)的范圍合理利用財權(quán)，以真正發(fā)揮政府的職能作用。但是，有權(quán)力的地方就很有可能存在濫用權(quán)力的現(xiàn)象，尤其是這樣的權(quán)力又被給予了一定的經(jīng)濟支持，對于這樣的權(quán)力的監(jiān)督就顯得尤為重要。因此，應(yīng)充分發(fā)揮人大代表對地方政府工作的監(jiān)督作用，加大監(jiān)督力度，并調(diào)動社會監(jiān)督力量，保證地方政府財權(quán)的行使、事權(quán)的實現(xiàn)能夠符合人民的根本利益。

(二)促進(jìn)地方發(fā)債融資合理發(fā)展

1.理論依據(jù)

提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是市場經(jīng)濟條件下政府最重要和最基本的職能。公共產(chǎn)品，按J暇受益范圍劃分，可分為全國性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。我國地域遼闊，不同地區(qū)的人民之間對區(qū)域性公共產(chǎn)品的要求內(nèi)容和程度是不同的。地方政府對于了解本地居民的偏好方向具有極大的優(yōu)勢，因此，由地方政府來提供區(qū)域性公共產(chǎn)品較為合適，但繁雜的公共產(chǎn)品的提供任務(wù)使得地方政府的既有收入遠(yuǎn)不能負(fù)擔(dān)，因此，應(yīng)尋求一種合理渠道以解決地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的資金短缺問題。。"para" label-module="para">

(1)賦予地方政府舉債權(quán)，是落實地方財政的必然要求。地方政府的公共職能是多方面的，且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，地區(qū)居民對區(qū)域性公共產(chǎn)品的要求內(nèi)容越來越多樣化，水平也越來越高。但實踐中不允許地方政府舉債，而只能通過地方性的稅收和地方性收費來提供地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資金來源，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方的各項支出，故從促進(jìn)經(jīng)濟順利發(fā)展的角度講，應(yīng)該給與地方政府一定的舉債權(quán)，以保證地方經(jīng)濟發(fā)展具有強大的財力支持。

(2)賦予地方政府舉債權(quán)，有利于緩解中央政府的經(jīng)濟壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ拈_發(fā)。借鑒國際的成功經(jīng)驗，各個實行分稅分級財政體制的國家大都賦予地方政府舉債權(quán).既調(diào)動了地方政府的積極性，緩解了地方經(jīng)濟發(fā)展的資金壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟的個性化發(fā)展，充分開發(fā)了地區(qū)經(jīng)濟的優(yōu)勢和潛力，也有效減輕了中央政府的經(jīng)濟壓力。

(3)賦予地方政府舉債權(quán)，有利于完善我國金融市場、金融體系并健全宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系。地方政府舉債的主要方式是發(fā)行政府債券。我國目前的債券市場主要存在國債、政策性金融債和少量的公司債。地方政府債券安全性較國債低，但比公司債高：其收益率應(yīng)較國債高，而較公司債低?？梢哉f，地方政府債券將為投資者提供一個安全性較高和收益穩(wěn)定的投資品種，更易于吸引資金。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，貨幣政策是以金融體系為依托的，沒有健全的金融體系，就談不上良好的傳導(dǎo)機制。我國金融體系和資本市場的不完善，突出表現(xiàn)在地方政府債券或機構(gòu)債券市場發(fā)育不充分。因此，從完善我國金融體系和貨幣政策傳導(dǎo)機制的考慮出發(fā)，應(yīng)該促進(jìn)并采取措施逐步培育我國地方政府債券的市場。

2.地方發(fā)債融資應(yīng)遵循的基本原則

第一，償債能力原則。地方政府發(fā)債籌資的數(shù)量必須與其以后的償債能力相一致。這就要求地方政府必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力的科學(xué)預(yù)測，慎重權(quán)衡發(fā)債的規(guī)模，并且須經(jīng)同級立法機構(gòu)的審議批準(zhǔn)。

第二，效益原則和謹(jǐn)慎原則。地方政府在發(fā)債籌資時，必須充分考慮資金的使用效率。為謹(jǐn)慎的防范風(fēng)險起見，我國在現(xiàn)階段應(yīng)強調(diào)所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項目支出，而不能以平衡經(jīng)常性收支赤字為目的，經(jīng)常性收支的缺口只能由地方政府通過其它的增收節(jié)支的辦法來解決。但要承認(rèn)，這單所說的效益包括直接效益和間接效益。直接效益是指項目自身所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益;間接效益是指該項目本身經(jīng)濟效益不明顯，但通過其它方面可以表現(xiàn)出來。地方政府發(fā)債籌資以后，必須確保這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項目上。

第三，債務(wù)統(tǒng)一管理原則。整個政府體系的舉債總量需要由中央政府做統(tǒng)籌控制，以規(guī)避各地方分散決策可能帶來的債務(wù)總規(guī)模過大的風(fēng)險。這就需要建立明確的、有效的中央審批制度。按照債務(wù)統(tǒng)一管理的原則，應(yīng)考慮在中央級設(shè)立公債管理委員會，負(fù)責(zé)通盤設(shè)計全國范圍內(nèi)公債(包括國債和地方債)的規(guī)模和發(fā)行進(jìn)度，并從事全國地方債務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管工作。除審查各地的債務(wù)發(fā)行規(guī)模外，還要對地方公債發(fā)行、使用、還本付息等操作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。對各地債券應(yīng)組織實旌必要的信譽評緞并適時公布，以促使地方政府嚴(yán)格遵守法律和制度的規(guī)定，保持良好的發(fā)債業(yè)績和記錄。

根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，地方預(yù)算管理的內(nèi)涵包括以下三個方面：

1．地方預(yù)算管理的主體包括各級人民代表大會及其常委會、國務(wù)院以及其他地方各級政府以及各級財政部門。其中各級人民代表大會及其常委會主要負(fù)責(zé)行使地方預(yù)算管理的監(jiān)督職能；國務(wù)院以及其他地方各級政府主要負(fù)責(zé)行使地方預(yù)算管理的計劃、執(zhí)行職能；各級財政部門主要負(fù)責(zé)地方預(yù)算的編制和具體組織。

2．地方預(yù)算管理的對象是預(yù)算資金。地方預(yù)算管理工作是圍繞著預(yù)算資金的籌集和使用進(jìn)行的，但是，對地方預(yù)算資金的管理同時也是對地方國家物資的管理，不能僅僅就資金而論資金，而需要積極研究與預(yù)算資金運用相關(guān)的各種關(guān)系，并根據(jù)預(yù)算管理的目標(biāo)開展工作。

3．地方預(yù)算管理的目標(biāo)是保證預(yù)算資金的有序和高效運行。保證預(yù)算資金的有序運行是指使預(yù)算資金的運行符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。保證預(yù)算資金的高效運行是指在預(yù)算資金有限的前提下，使預(yù)算資金的分配和使用取得最大的經(jīng)濟效益和社會效益。

西方市場經(jīng)濟國家推行預(yù)算管理已經(jīng)有近200年的歷史。它們已經(jīng)摸索出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的管理方法和體系，對我國正在進(jìn)行的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒意義。以下從預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置、預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督四個方面來簡單介紹國外地方預(yù)算制度的一些做法。

1．預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置

(1)地方財政預(yù)算的編制機構(gòu)。一般分兩種形式：一是特設(shè)的專門預(yù)算編制機構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要的職責(zé)是編制支出預(yù)算。財政部只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，整個預(yù)算的編制工作則交給特設(shè)的預(yù)算機構(gòu)。這樣的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性，以避免財政部門統(tǒng)編預(yù)算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門的專職預(yù)算編制機構(gòu)。由財政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制。

(2)預(yù)算草案的審批機構(gòu)。實行單一制的國家，可以直接批準(zhǔn)預(yù)算；實行兩院制的國家，下議院在審批預(yù)算時比上議院具有更大的權(quán)力，擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)。在預(yù)算的構(gòu)成上，實行單一制的國家，國家最高權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)中央預(yù)算和地方預(yù)算；實行聯(lián)邦制的國家，政府的預(yù)算分為聯(lián)邦、州和地方預(yù)算，各級權(quán)力機關(guān)只負(fù)責(zé)批準(zhǔn)本級政府預(yù)算，不審批下級的預(yù)算。

(3)預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機構(gòu)。收入執(zhí)行機構(gòu)是稅務(wù)機關(guān)；支出執(zhí)行機構(gòu)是財政部門指導(dǎo)下的政府預(yù)算單位；出納機構(gòu)是國庫，國庫的設(shè)置分別是獨立國庫制和委托國庫制。

(4)預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。有三種形式：一是議會直接監(jiān)督；二是審計部門監(jiān)督，獨立于行政部門之外；三是財政部門監(jiān)督。

2．預(yù)算的編制

(1)編制期限。國外的預(yù)算編制時間普遍較長，一般從年初就開始下一年度的預(yù)算編制，到預(yù)算得到批準(zhǔn)，有近一年的時間。

(2)預(yù)算收支科目。預(yù)算收支科目的細(xì)化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作，科目越細(xì)，越便于監(jiān)督。美國的預(yù)算支出科目有1300多個，法國預(yù)算類科目1100多個。

(3)國外通常按照部門編制預(yù)算，一個部門的支出反映在一本預(yù)算上，有利于財政部門掌握和監(jiān)督各個部門的預(yù)算資金情況。

(4)普遍采用零基預(yù)算。要求對每一個計劃項目作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效以及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出的優(yōu)先順序。

(5)普遍采用復(fù)式預(yù)算。將預(yù)算內(nèi)的全部財政收入和支出按照經(jīng)濟性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯集編制成兩個或者兩個以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)于資金分配格局的變化，而且可以對每一項目進(jìn)行成本收益的分析和控制，可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。

3．預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實。一般地說，各國年度預(yù)算經(jīng)立法機關(guān)批準(zhǔn)后即具有法律效力，各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收人，使得原來批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)生變更的，必須經(jīng)過與審批預(yù)算相同的程序。同時，國外預(yù)算管理資金普遍采用國庫單一賬戶制度。國庫集中管理資金集中支付，政府預(yù)算審批后，預(yù)算單位安排購買商品和勞務(wù)后，由銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。

4．預(yù)算的監(jiān)督

健全的法律體系是確保預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定。如，法國規(guī)范預(yù)算的法律包括《憲法》、《財政法》，每年國會還會通過年度的《預(yù)算法案》，以法律的形式對各項支出做出明確的規(guī)定，使各個部門的每項預(yù)算收支收到法律約束。同時，各國普遍建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如，法國建立了財政監(jiān)察專員制度和財政公共會計制度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督檢查，前者負(fù)責(zé)對預(yù)算支出進(jìn)行檢查監(jiān)督，后者主要負(fù)責(zé)執(zhí)行支付。檢查的方法也是多種多樣，比如成本收益方法，瑞典的監(jiān)督重點就是對預(yù)算各部委的具體工作成效來監(jiān)督。2100433B

1．編制前的準(zhǔn)備?！额A(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的指示。編制預(yù)算草案的具體事項，由國務(wù)院財政部門部署?！奔从蓢鴦?wù)院確定下一年經(jīng)濟發(fā)展計劃，并向省、自治區(qū)、直轄市政府下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示，提出編制草案的原則和要求。

2．地方預(yù)算的編制?！额A(yù)算法》第二十四條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制預(yù)算草案。”第三十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時間，將本級總預(yù)算草案報國務(wù)院審核匯總?！钡谌邨l規(guī)定：“縣、自治縣、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進(jìn)行初步審查。”“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行初步審查?！笨梢?，我國地方預(yù)算的編制主要由各級人民政府及其財政部門負(fù)責(zé)。

3．地方預(yù)算的審查和批準(zhǔn)?！额A(yù)算法》第三十八條規(guī)定：“國務(wù)院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告?！钡谌艞l規(guī)定：“中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)?！钡谒氖畻l規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時將經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算報上一級政府備案?？h級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)及時將經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算及下一級政府報送備案的預(yù)算匯總，報上一級政府備案。”“縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。國務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報送備案的預(yù)算匯總后，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！钡谒氖坏诰磐胤筋A(yù)算管理條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照本法第四十條規(guī)定報送備案的預(yù)算，認(rèn)為有同法律、行政法規(guī)相抵觸或者有其他不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審議決定。”第四十二條規(guī)定：“各級政府預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，本級政府財政部門應(yīng)當(dāng)及時向本級各部門批復(fù)預(yù)算。各部門應(yīng)當(dāng)及時向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。”可見，我國的地方預(yù)算的審查和批準(zhǔn)由各級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)。

4．地方預(yù)算的執(zhí)行?！额A(yù)算法》第九條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變?！笨梢姡?jīng)過各級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算是具有法律效力的。第四十三條規(guī)定：“各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負(fù)責(zé)。”第四十五條規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入?！钡谒氖邨l規(guī)定：“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行?！?

5．地方預(yù)算的調(diào)整。所謂地方預(yù)算的調(diào)整，是指經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。我國《預(yù)算法》第五十四條規(guī)定：“各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案?！薄翱h級以上地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。”第五十八條規(guī)定：“地方各級政府預(yù)算的調(diào)整方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由本級政府報上一級政府備案?！?

6．地方預(yù)算的決算。通過編制地方預(yù)算的決算，能夠?qū)Φ胤筋A(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)和分析，為提高今后的地方預(yù)算管理水平創(chuàng)造條件。《預(yù)算法》第五十九條規(guī)定：“決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制。編制決算草案的具體事項，由國務(wù)院財政部門部署?！钡诹畻l規(guī)定：“編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報送及時?！钡诹l規(guī)定：“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案、報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)?！?