環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)展階段

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段為創(chuàng)立階段。1973年首先提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念，1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度化、法律化。1981年發(fā)布的《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》專門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容和程序作了規(guī)定。后經(jīng)修改，1986年頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，進(jìn)一步明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、管理權(quán)限和責(zé)任。

第二階段為發(fā)展階段。1989年頒布正式《環(huán)境保護(hù)法》，該法第13條規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響做出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。”1998年，國(guó)務(wù)院頒布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步提高了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法規(guī)格，同時(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的適用范圍、評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)、審批程序、法律責(zé)任等方面均做出了很大修改。1999年3月國(guó)家環(huán)?？偩诸C布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格證書(shū)管理辦法》，使我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)走上了專業(yè)化的道路。

第三階段為完善階段。針對(duì)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的不足，適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》可以說(shuō)是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)展歷史上的一個(gè)新的里程碑，是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)走向完善的標(biāo)志。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是指在進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)之前，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和建成投產(chǎn)使用后可能對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生的不良影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)定，提出防治措施，并按照法定程序進(jìn)行報(bào)批的法律制度。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展的主要法律手段。建設(shè)項(xiàng)目不但要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，而且要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，科學(xué)地分析開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，并提出防治措施。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以為建設(shè)項(xiàng)目合理選址提供依據(jù)，防止由于布局不合理給環(huán)境帶來(lái)難以消除的損害；通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以調(diào)查清楚周圍環(huán)境的現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的范圍、程度和趨勢(shì)，提出有針對(duì)性的環(huán)境保護(hù)措施；環(huán)境影響評(píng)價(jià)還可以為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，一般是限于對(duì)環(huán)境質(zhì)量有較大影響的各種規(guī)劃、開(kāi)發(fā)計(jì)劃、建設(shè)工程等。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定，對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量有重大影響的每一項(xiàng)建議或立法建議或聯(lián)邦的重大行動(dòng)，都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在法國(guó)，除城市規(guī)劃必須作環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，其他項(xiàng)目根據(jù)規(guī)模和性質(zhì)的不同分為三類：必須作正式影響評(píng)價(jià)的大型項(xiàng)目，如以建設(shè)城市、工業(yè)、開(kāi)發(fā)資源為目的的造地項(xiàng)目，占地面積3000平方米以上或投資超過(guò)600萬(wàn)法郎的有關(guān)項(xiàng)目等；須作簡(jiǎn)單影響說(shuō)明的中型項(xiàng)目，如已批準(zhǔn)的礦山調(diào)查項(xiàng)目，500千瓦以下的水利發(fā)電設(shè)備等；可以免除影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，即對(duì)環(huán)境無(wú)影響或影響極小的建設(shè)項(xiàng)目。法國(guó)政府在1977年公布的1141號(hào)政令附則中，詳細(xì)列舉了三類不同項(xiàng)目的名單。在立法上這比使用“對(duì)環(huán)境有重大影響”這樣籠統(tǒng)的概念明確得多。

有些國(guó)家或地方政府對(duì)適用環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍規(guī)定得較為廣泛。瑞典的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，凡是產(chǎn)生污染的任何項(xiàng)目都須事先得到批準(zhǔn)，對(duì)其中使用較大不動(dòng)產(chǎn)（土地、建筑物和設(shè)備）的項(xiàng)目，則要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。美國(guó)加利福尼亞州1970年《環(huán)境質(zhì)量法》規(guī)定，對(duì)所有建設(shè)項(xiàng)目都要作環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

根據(jù)美國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)該進(jìn)行影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，在兩種特殊情況下可不進(jìn)行，一種是法律另有專門規(guī)定的；另一種是為處理某種緊急事態(tài)而采取的措施或依法進(jìn)行的特殊行為，如環(huán)境保護(hù)局為保護(hù)環(huán)境采取的行動(dòng)、國(guó)防和外交方面某些秘密事項(xiàng)等。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，各國(guó)規(guī)定雖不一致，但一般都包括下述基本內(nèi)容：①建設(shè)方案的具體內(nèi)容；②建設(shè)地點(diǎn)的環(huán)境本底狀況；③方案實(shí)施后對(duì)自然環(huán)境（包括自然資源）和社會(huì)環(huán)境將產(chǎn)生哪些不可避免的影響；④防治環(huán)境污染和破壞的措施和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性論證意見(jiàn)。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容還規(guī)定了各種選擇方案，以便進(jìn)行比較和篩選。在實(shí)行計(jì)劃管理的國(guó)家，如德意志民主共和國(guó)要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃相結(jié)合。該國(guó)1972年《投資分配法》規(guī)定，各種投資計(jì)劃必須包括環(huán)境影響報(bào)告。報(bào)告的內(nèi)容要有：①工程對(duì)環(huán)境的影響；②計(jì)劃中消除或減輕有關(guān)環(huán)境污染的措施；③與廢物相聯(lián)系的潛在污染以及消除和綜合利用廢物的措施。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序，一般是：①由開(kāi)發(fā)者首先進(jìn)行環(huán)境調(diào)查和綜合預(yù)測(cè)（有的委托專門顧問(wèn)機(jī)構(gòu)或大學(xué)、科研單位進(jìn)行），提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。②公布報(bào)告書(shū)，廣泛聽(tīng)取公眾和專家的意見(jiàn)。對(duì)于不同意見(jiàn)，有的國(guó)家規(guī)定要舉行“公眾意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)”。③根據(jù)專家和公眾意見(jiàn)，對(duì)方案進(jìn)行必要的修改。④主管當(dāng)局最后審批。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施，無(wú)疑可以防止一些建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響，也可以通過(guò)對(duì)可行性方案的比較和篩選，把某些建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響減少到最小程度。因此環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度同國(guó)土利用規(guī)劃一起被視為貫徹預(yù)見(jiàn)性環(huán)境政策的重要支柱和卓有成效的法律制度，在國(guó)際上越來(lái)越引起廣泛的重視。

一些國(guó)家在執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中也遇到一些問(wèn)題。首先，把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為限制發(fā)展的一種手段，目的在于使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)起來(lái)，但限制過(guò)嚴(yán)則會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)，從而影響社會(huì)的需求，這就產(chǎn)生了掌握到何種程度才算適宜的問(wèn)題。其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜的技術(shù)工作，需要多學(xué)科配合和采用各種新技術(shù)。對(duì)于它的可靠性問(wèn)題，綜合性預(yù)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)和方法如何確定的問(wèn)題，某些環(huán)境因素如生態(tài)影響如何確切計(jì)量問(wèn)題，都須進(jìn)一步研究解決。最后，評(píng)價(jià)工作本身，特別是某些大型項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，工作量大、技術(shù)性強(qiáng)、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)（有的需要5年、10年）、成本高（一般要占項(xiàng)目總投資的0.5～5%），加上手續(xù)繁雜，群眾意見(jiàn)又常常極不一致，有些建設(shè)項(xiàng)目往往因此而延誤工期。2100433B

海域環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建沒(méi)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的活動(dòng)。

海域使用論證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是關(guān)系較為密切的兩項(xiàng)制度，但兩者并不相同，區(qū)別有以下幾點(diǎn)：

(1)兩者的側(cè)重點(diǎn)不同 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要考慮建設(shè)工程對(duì)環(huán)境的影響及其不良影響的消除，主要針對(duì)的是環(huán)境要素的評(píng)價(jià)；而海域使用論證制度主要考慮的是用海項(xiàng)目是否能夠以對(duì)周邊其他資源以及對(duì)海洋環(huán)境造成最小影響的方式實(shí)現(xiàn)資源的最大價(jià)值，主要針對(duì)的是海洋資源要素的論證。

(2)兩者的法源依據(jù)不同，海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律，而海域使用論證的主要法律依據(jù)是《海域使用管理法》。

(3)兩者對(duì)海洋功能區(qū)劃的依賴程度不同。海域的使用必須符合海洋功能區(qū)劃，海洋功能區(qū)劃是海域使用的論證的主要的編制依據(jù)。而海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)雖然需要依據(jù)海洋功能區(qū)劃編制，但是其直接依據(jù)是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于海洋環(huán)境無(wú)影響的用海項(xiàng)目尤需進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，直接進(jìn)行海域使用論證。而對(duì)于海域環(huán)境有影響的項(xiàng)目，《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了四種情況需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，分別是：①引進(jìn)海洋動(dòng)植物物種(第25條)；②新建、改建、擴(kuò)建海水養(yǎng)殖場(chǎng)(第28條)；③入海排污口位置的選擇(第30條)；④海岸工程建沒(méi)(第43條)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將需要進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目擴(kuò)大到全部對(duì)海洋環(huán)境有影響的項(xiàng)目。在中華人民共和國(guó)管轄的海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影評(píng)價(jià)。

盡管二者并不相同，但由于部分內(nèi)容(環(huán)境影響方面)有一定程度的重合．以及工作程序有一定的相似之處，所以，行政主管部門完全可以將二者的審批程序合并，以節(jié)省行政資源?，F(xiàn)行法律為二者合并審批提供了便利條件，通常情況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的審批單位是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，但是海洋工程建沒(méi)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)是由海洋行政主管部門審批。海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和海域使用論證報(bào)告的評(píng)審機(jī)構(gòu)都是海洋行政主管部們審批，所以將二者合并審批并不存在管理體系上的障礙。實(shí)踐中，已經(jīng)有海洋行政主管部門將二者合并的例子。