濕地保護(hù)管理規(guī)定發(fā)布信息

國(guó)家林業(yè)局令

第32號(hào)

《濕地保護(hù)管理規(guī)定》已經(jīng)國(guó)家林業(yè)局局務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2013年5月1日起施行。

國(guó)家林業(yè)局

2013年3月28日

濕地保護(hù)管理規(guī)定

（2013年3月28日國(guó)家林業(yè)局令第32號(hào)公布

2017年12月5日國(guó)家林業(yè)局令第48號(hào)修改）

第一條為了加強(qiáng)濕地保護(hù)管理，履行《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)際濕地公約”），根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱(chēng)濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物原生地等人工濕地。

第三條國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針。

第四條國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)全國(guó)濕地保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，并組織、協(xié)調(diào)有關(guān)國(guó)際濕地公約的履約工作。

縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護(hù)管理工作。

第五條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)及有關(guān)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)濕地保護(hù)宣傳教育和培訓(xùn)，結(jié)合世界濕地日、世界野生動(dòng)植物日、愛(ài)鳥(niǎo)周和保護(hù)野生動(dòng)物宣傳月等開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，提高公眾濕地保護(hù)意識(shí)。

縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)管理的科學(xué)研究，應(yīng)用推廣研究成果，提高濕地保護(hù)管理水平。

第六條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持公民、法人以及其他組織，以志愿服務(wù)、捐贈(zèng)等形式參與濕地保護(hù)。

第七條國(guó)家林業(yè)局會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)編制全國(guó)和區(qū)域性濕地保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院或者其授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)。

縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)，按照有關(guān)規(guī)定編制本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府或者其授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)。

第八條濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）濕地資源分布情況、類(lèi)型及特點(diǎn)、水資源、野生生物資源狀況；

（二）保護(hù)和合理利用的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)和任務(wù)；

（三）濕地生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目與建設(shè)布局；

（四）投資估算和效益分析；

（五）保障措施。

第九條經(jīng)批準(zhǔn)的濕地保護(hù)規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行；未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得調(diào)整或者修改。

第十條國(guó)家林業(yè)局定期組織開(kāi)展全國(guó)濕地資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布相關(guān)情況。

濕地資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等技術(shù)規(guī)程，由國(guó)家林業(yè)局在征求有關(guān)部門(mén)和單位意見(jiàn)的基礎(chǔ)上制定。

縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)及有關(guān)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展本行政區(qū)域內(nèi)的濕地資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作，按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布相關(guān)情況。

第十一條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)可以采取濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等方式保護(hù)濕地，健全濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和管理制度，完善濕地保護(hù)體系，加強(qiáng)濕地保護(hù)。

第十二條濕地按照其生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性等重要程度，分為國(guó)家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地。

第十三條國(guó)家林業(yè)局會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定國(guó)家重要濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，明確相關(guān)管理規(guī)則和程序，發(fā)布國(guó)家重要濕地名錄。

第十四條省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在同級(jí)人民政府指導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定地方重要濕地和一般濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，發(fā)布地方重要濕地和一般濕地名錄。

第十五條符合國(guó)際濕地公約國(guó)際重要濕地標(biāo)準(zhǔn)的，可以申請(qǐng)指定為國(guó)際重要濕地。

申請(qǐng)指定國(guó)際重要濕地的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或者濕地所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)向國(guó)家林業(yè)局提出。國(guó)家林業(yè)局應(yīng)當(dāng)組織論證、審核，對(duì)符合國(guó)際重要濕地條件的，在征得濕地所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)同意后，報(bào)國(guó)際濕地公約秘書(shū)處核準(zhǔn)列入《國(guó)際重要濕地名錄》。

第十六條國(guó)家林業(yè)局對(duì)國(guó)際重要濕地的保護(hù)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，定期對(duì)國(guó)際重要濕地的生態(tài)狀況開(kāi)展檢查和評(píng)估，并向社會(huì)公布結(jié)果。

國(guó)際重要濕地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)際重要濕地保護(hù)管理狀況進(jìn)行檢查，指導(dǎo)國(guó)際重要濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)維持國(guó)際重要濕地的生態(tài)特征。

第十七條國(guó)際重要濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立濕地生態(tài)預(yù)警機(jī)制，制定實(shí)施管理計(jì)劃，開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立數(shù)據(jù)檔案。

第十八條因氣候變化、自然災(zāi)害等造成國(guó)際重要濕地生態(tài)特征退化的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，指導(dǎo)國(guó)際重要濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)制定實(shí)施補(bǔ)救方案，并向同級(jí)人民政府和國(guó)家林業(yè)局報(bào)告。

因工程建設(shè)等造成國(guó)際重要濕地生態(tài)特征退化甚至消失的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)督促、指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)單位限期恢復(fù)，并向同級(jí)人民政府和國(guó)家林業(yè)局報(bào)告；對(duì)逾期不予恢復(fù)或者確實(shí)無(wú)法恢復(fù)的，由國(guó)家林業(yè)局會(huì)商所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)后，按照有關(guān)規(guī)定處理。

第十九條具備自然保護(hù)區(qū)建立條件的濕地，應(yīng)當(dāng)依法建立自然保護(hù)區(qū)。

自然保護(hù)區(qū)的建立和管理按照自然保護(hù)區(qū)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十條 以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開(kāi)展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，并可供開(kāi)展生態(tài)旅游等活動(dòng)的濕地，可以設(shè)立濕地公園。

濕地公園分為國(guó)家濕地公園和地方濕地公園。

第二十一條國(guó)家濕地公園實(shí)行晉升制。符合下列條件的，可以申請(qǐng)晉升為國(guó)家濕地公園：

（一）濕地生態(tài)系統(tǒng)在全國(guó)或者區(qū)域范圍內(nèi)具有典型性，或者濕地區(qū)域生態(tài)地位重要，或者濕地主體生態(tài)功能具有典型示范性，或者濕地生物多樣性豐富，或者集中分布有珍貴、瀕危的野生生物物種；

（二）具有重要或者特殊科學(xué)研究、宣傳教育和文化價(jià)值；

（三）成為省級(jí)濕地公園兩年以上（含兩年）；

（四）保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和制度健全；

（五）省級(jí)濕地公園總體規(guī)劃實(shí)施良好；

（六）土地權(quán)屬清晰，相關(guān)權(quán)利主體同意作為國(guó)家濕地公園；

（七）濕地保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、科普宣傳教育等工作取得顯著成效。

第二十二條申請(qǐng)晉升為國(guó)家濕地公園的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)向國(guó)家林業(yè)局提出申請(qǐng)。

國(guó)家林業(yè)局在收到申請(qǐng)后，組織論證審核，對(duì)符合條件的，晉升為國(guó)家濕地公園。

第二十三條省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家濕地公園的建設(shè)和管理進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)估。

因自然因素或者管理不善導(dǎo)致國(guó)家濕地公園條件喪失的，或者對(duì)存在問(wèn)題拒不整改或者整改不符合要求的，國(guó)家林業(yè)局應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)國(guó)家濕地公園的命名，并向社會(huì)公布。

第二十四條地方濕地公園的設(shè)立和管理，按照地方有關(guān)規(guī)定辦理。

第二十五條因保護(hù)濕地給濕地所有者或者經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償。

第二十六條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)及有關(guān)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展退化濕地修復(fù)工作，恢復(fù)濕地功能或者擴(kuò)大濕地面積。

第二十七條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)及有關(guān)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展?jié)竦貏?dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并在濕地資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，建立和更新濕地資源檔案。

第二十八條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)展生態(tài)旅游等利用濕地資源的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

第二十九條除法律法規(guī)有特別規(guī)定的以外，在濕地內(nèi)禁止從事下列活動(dòng)：

（一）開(kāi)（圍）墾、填埋或者排干濕地；

（二）永久性截?cái)酀竦厮矗?

（三）挖沙、采礦；

（四）傾倒有毒有害物質(zhì)、廢棄物、垃圾；

（五）破壞野生動(dòng)物棲息地和遷徙通道、魚(yú)類(lèi)洄游通道，濫采濫捕野生動(dòng)植物；

（六）引進(jìn)外來(lái)物種；

（七）擅自放牧、捕撈、取土、取水、排污、放生；

（八）其他破壞濕地及其生態(tài)功能的活動(dòng)。

第三十條建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地，經(jīng)批準(zhǔn)確需征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位應(yīng)當(dāng)按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，依法辦理相關(guān)手續(xù)。

臨時(shí)占用濕地的，期限不得超過(guò)2年；臨時(shí)占用期限屆滿(mǎn)，占用單位應(yīng)當(dāng)對(duì)所占濕地限期進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

第三十一條縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)，在同級(jí)人民政府的組織下建立濕地生態(tài)補(bǔ)水協(xié)調(diào)機(jī)制，保障濕地生態(tài)用水需求。

第三十二條縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展?jié)竦胤阑鸸ぷ?，加?qiáng)防火基礎(chǔ)設(shè)施和隊(duì)伍建設(shè)。

第三十三條 縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)、組織、開(kāi)展?jié)竦赜泻ι锓乐喂ぷ?；濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)濕地有害生物防治的具體工作。

第三十四條 縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)破壞濕地的違法行為依法予以處理。

第三十五條本規(guī)定自2013年5月1日起施行。

近30年來(lái)，我國(guó)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國(guó)濕地總凈減少量的9%。

數(shù)字背后，折射出濕地面臨的危機(jī)：城鎮(zhèn)化建設(shè)、氣候變化、干旱、工業(yè)污染、過(guò)度捕撈，導(dǎo)致濕地的生態(tài)功能退化甚至喪失。濕地面積萎縮，繼而對(duì)氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性等產(chǎn)生影響。

5月1日，由國(guó)家林業(yè)局制定的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）正式實(shí)施?！敖K于讓國(guó)內(nèi)的濕地保護(hù)有法可依了。”在北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞副教授看來(lái)，《規(guī)定》“還需可操作性的細(xì)則作補(bǔ)充，比如執(zhí)法、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、公眾參與等，都需要在大的框架下明晰責(zé)權(quán)利?！?

現(xiàn)狀 濕地萎縮引發(fā)生態(tài)危機(jī)

洞庭熟，天下足。素有魚(yú)米之鄉(xiāng)之稱(chēng)的洞庭湖區(qū)，而今卻備受生態(tài)危機(jī)的困擾。隨著氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)的影響，洞庭湖區(qū)的調(diào)蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形勢(shì)嚴(yán)峻；濕地功能減弱，區(qū)域性、季節(jié)性缺水日益嚴(yán)重……

近日，記者隨同“應(yīng)對(duì)氣候變化中國(guó)行”考察團(tuán)走進(jìn)環(huán)洞庭湖區(qū)，目睹了濕地萎縮引發(fā)的生態(tài)危機(jī)。

“東洞庭湖濕地面積正在萎縮，以灘涂為主要棲息地的候鳥(niǎo)數(shù)量遞減明顯?！睎|洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局副局長(zhǎng)姚毅告訴記者，東洞庭湖濕地的陸地化趨勢(shì)在加劇，而洞庭湖水位的下降，加速了東洞庭湖濕地向陸地化演變的進(jìn)程。

洞庭湖的濕地危機(jī)只是一個(gè)縮影。

中科院遙感所調(diào)查顯示，濕地保護(hù)效果差的自然保護(hù)區(qū)主要分布在長(zhǎng)江濕地區(qū)、濱海濕地區(qū)、三江源濕地區(qū)和西南諸河濕地區(qū)。23個(gè)國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)處于非常危險(xiǎn)的境地。

“濕地保護(hù)面臨重大危機(jī)，其生態(tài)功能卻未引起人們足夠重視?！睏畛贾毖?，水、土地、動(dòng)植物是構(gòu)成濕地的要素?，F(xiàn)實(shí)的情況是，水資源缺乏，土地被污染甚至擠占，過(guò)度捕撈導(dǎo)致動(dòng)植物銳減，“生態(tài)功能在退化，濕地在萎縮，何談氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)和生物多樣性？”

值得關(guān)注的是，5月1日起，《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《北京市濕地保護(hù)條例》同時(shí)正式實(shí)施。國(guó)家林業(yè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人接受采訪(fǎng)時(shí)表示，在國(guó)家專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)行政法規(guī)未出臺(tái)之前，制定頒布《規(guī)定》，先行在林業(yè)系統(tǒng)規(guī)范濕地保護(hù)管理行為，對(duì)中國(guó)濕地資源保護(hù)以及做好《濕地公約》履約工作，借鑒國(guó)際上的濕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)等都十分必要。

“國(guó)家規(guī)定的出臺(tái)很有必要，目前全國(guó)已有15個(gè)省市制訂了濕地保護(hù)條例，北京市在借鑒其他省份經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制訂的條例，比較完善且很具操作性?！睏畛颊f(shuō)。

規(guī)劃保護(hù)不再讓位于發(fā)展

濕地與森林、海洋并稱(chēng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，被譽(yù)為“地球之腎”。但由于人們對(duì)濕地功能、價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，以及氣候變化、濕地圍墾、環(huán)境污染等原因，造成濕地總量不足、濕地呈持續(xù)減少的趨勢(shì)。

《規(guī)定》指出，除法律法規(guī)有特別規(guī)定的以外，在濕地內(nèi)禁止從事開(kāi)（圍）墾、放牧、捕撈；挖砂、取土、開(kāi)礦；排放生活污水、工業(yè)廢水等破壞濕地及其生態(tài)功能的活動(dòng)。此外，工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。確需征收或者占用的，用地單位應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)手續(xù)，并給予補(bǔ)償。

“對(duì)工程圈占、盲目圍墾等不合理利用濕地行為進(jìn)行遏制，是《規(guī)定》的一大亮點(diǎn)?！睏畛挤Q(chēng)，有些地方為了發(fā)展，不計(jì)代價(jià)開(kāi)發(fā)海景地、生態(tài)城，“更有一些自然保護(hù)區(qū)為了拉資金上項(xiàng)目，不顧實(shí)際情況地開(kāi)發(fā)旅游。這加劇了濕地喪失、生物多樣性的銳減和物種的滅絕?！?

從上世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)濕地開(kāi)墾面積達(dá)1000萬(wàn)公頃，全國(guó)沿海灘涂面積已削減過(guò)半，有“千湖之省”之稱(chēng)的湖北省湖泊銳減2/3。這一數(shù)據(jù)佐證了楊朝霞的說(shuō)法。

《規(guī)定》指出，國(guó)家對(duì)濕地實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)恢復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針?！斑@意味著生態(tài)脆弱區(qū)不能發(fā)展重工業(yè)，發(fā)展的前提是保護(hù)為先，不能超出環(huán)境容量。”楊朝霞認(rèn)為，“分級(jí)保護(hù)”的方式十分科學(xué)，有利于明確各級(jí)政府的職責(zé)。遺憾的是，并未提到分區(qū)管理的理念。

“《北京市濕地保護(hù)條例》就更為成熟，提出了‘分級(jí)、分區(qū)、分類(lèi)’管理的模式，這樣更有針對(duì)性?！睏畛冀忉屨f(shuō)，北京市按照濕地生態(tài)功能和環(huán)境效益的重要性，將其分為國(guó)家重要濕地、市級(jí)濕地、區(qū)縣級(jí)濕地和一般濕地，并分別采取設(shè)立濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地自然保護(hù)小區(qū)等方式予以保護(hù)。比如濕地公園分為濕地保育區(qū)、生態(tài)功能展示體驗(yàn)區(qū)和管理服務(wù)區(qū)。保育區(qū)內(nèi)只能開(kāi)展保護(hù)、監(jiān)測(cè)等必需的濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)活動(dòng)；生態(tài)功能展示體驗(yàn)區(qū)則以生態(tài)展示、科普教育和生態(tài)旅游為主；管理服務(wù)區(qū)內(nèi)可開(kāi)展管理和服務(wù)等活動(dòng)。

針對(duì)《規(guī)定》要求的環(huán)境信息公開(kāi)，楊朝霞評(píng)價(jià)道：“這是一大進(jìn)步，讓公眾和環(huán)保組織知道如何監(jiān)督、維權(quán)。然而，不足之處是公開(kāi)的范圍并不明確，怎么公開(kāi)也沒(méi)有程序說(shuō)明。”

備受公眾關(guān)注的“濕地生態(tài)補(bǔ)償”，《規(guī)劃》也有涉及，“因保護(hù)濕地給濕地所有者或者經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償”。這在楊朝霞看來(lái)是個(gè)難點(diǎn)，“補(bǔ)償?shù)姆秶?、方式和?biāo)準(zhǔn)并未做進(jìn)一步說(shuō)明。是按人頭還是按面積進(jìn)行補(bǔ)償，是針對(duì)直接受影響的人群，還是間接造成損失的也要補(bǔ)償？”

目前，中國(guó)已初步構(gòu)建濕地保護(hù)體系，超過(guò)50%的自然濕地資源得到有效保護(hù)。中國(guó)累計(jì)建立濕地自然保護(hù)區(qū)550多處，國(guó)際重要濕地41處，國(guó)家濕地公園213處。與此同時(shí)，公眾對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)也在不斷提高。

呼吁 “生態(tài)紅線(xiàn)”應(yīng)向耕地看齊

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，挽救濕地需建立濕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，盡快健全完善濕地保護(hù)立法。

這樣的憂(yōu)慮不是空穴來(lái)風(fēng)。作為我國(guó)第二大淡水湖，洞庭湖面積從1825年的6270平方公里，到2002年已萎縮至2650平方公里。

面對(duì)重重危機(jī)，東洞庭湖保護(hù)區(qū)在部分地區(qū)實(shí)施了全封閉保護(hù)，并在淺水區(qū)種植植被、豐富鳥(niǎo)類(lèi)食物進(jìn)行人工生態(tài)修復(fù)。只是，推進(jìn)過(guò)程和效果并不盡如人意。

“現(xiàn)在的問(wèn)題是多頭管理?！睎|洞庭湖自然保護(hù)區(qū)管理局總工程師張鴻無(wú)奈地說(shuō)，完整的洞庭湖被分成幾塊進(jìn)行保護(hù)。更讓張鴻棘手的是，“濕地保護(hù)沒(méi)有立法，資金投入也不暢，保護(hù)區(qū)目前主要靠項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持?！?

對(duì)此，楊朝霞感同身受，“海洋和森林都有專(zhuān)門(mén)的法律，濕地保護(hù)只能從其他法律中尋找依據(jù)，濕地保護(hù)國(guó)家層面的立法應(yīng)盡快提上議事日程?！?

楊朝霞強(qiáng)調(diào)，在濕地保護(hù)法出臺(tái)前，《規(guī)定》發(fā)揮著法律依據(jù)的重要作用，但目前尚需進(jìn)一步修改完善。比如生態(tài)補(bǔ)償、信息公開(kāi)等，只做了原則性的規(guī)定，缺乏可操作性的細(xì)則。“最大的問(wèn)題是法律責(zé)任不明了。違法侵占濕地作何處罰？公眾通過(guò)何種方式維權(quán)？林業(yè)部門(mén)的執(zhí)法又由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？”

對(duì)于“守法成本高、違法成本低”所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題，一直是環(huán)境立法被廣為詬病的頑癥。楊朝霞認(rèn)為《北京市濕地保護(hù)條例》的做法就值得借鑒。

“條例摒棄了以往按照固定金額范圍計(jì)罰的方式，對(duì)濕地保護(hù)違法行為開(kāi)出了更為科學(xué)的‘罰單’?！睏畛荚俅畏_(kāi)《北京市濕地保護(hù)條例》，“該條例可圈可點(diǎn)的是，不僅處罰標(biāo)準(zhǔn)提高了，連計(jì)罰方式也進(jìn)行了改進(jìn)——以濕地被侵占或毀壞的面積為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)罰。”譬如擅自開(kāi)墾、占用濕地或者改變濕地用途者，將以每平方米2000元以上5000元以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。

針對(duì)一些地方重發(fā)展、輕保護(hù)的現(xiàn)狀，專(zhuān)家呼吁將濕地保護(hù)納入國(guó)家土地利用規(guī)劃中，對(duì)具有國(guó)家重要保護(hù)價(jià)值的濕地，建議由政府購(gòu)買(mǎi)或行使土地使用權(quán)，以滿(mǎn)足國(guó)家生態(tài)安全體系建設(shè)需求。

拯救濕地，這場(chǎng)保護(hù)與發(fā)展的賽跑依然在繼續(xù)。楊朝霞期待，“打破林業(yè)部門(mén)孤獨(dú)立法的局限，盡快制定更高級(jí)別的濕地保護(hù)立法，要像保護(hù)18億畝耕地一樣，為濕地保護(hù)也劃定一條‘生態(tài)紅線(xiàn)’?！?

■相關(guān)新聞

《北京濕地保護(hù)條例》5月施行"para" label-module="para">

《北京市濕地保護(hù)條例》于2012年12月27日，經(jīng)北京市十三屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議表決通過(guò)，于今年5月1日起正式實(shí)施。該《條例》的頒布實(shí)施使北京濕地保護(hù)管理工作首次實(shí)現(xiàn)了有法可依。

目前北京區(qū)域內(nèi)濕地已減至48000多公頃，僅占北京土地面積的2.93%。而新中國(guó)成立初期，這個(gè)數(shù)字為15%左右。

近年來(lái)，北京市開(kāi)展了濱河森林公園建設(shè)、北運(yùn)河綜合治理、永定河生態(tài)修復(fù)、野鴨湖、漢石橋濕地生態(tài)恢復(fù)等建設(shè)工程，恢復(fù)濕地3000余公頃，濕地生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復(fù)。2013年，全市濕地自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到2.11萬(wàn)公頃；濕地公園面積達(dá)到1094公頃。

《條例》規(guī)定，采集泥炭、采挖野生植物、撿拾鳥(niǎo)蛋等行為處500元以上5000元以下罰款。如果出現(xiàn)抓捕野生動(dòng)物，破壞野生動(dòng)物繁殖區(qū)和棲息地；投放有毒有害物質(zhì)、傾倒廢棄物或者排放未經(jīng)處理的污水等行為的，將處5000元以上5萬(wàn)元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下罰款。

此外，據(jù)北京市園林綠化局野生動(dòng)植物保護(hù)處處長(zhǎng)劉潤(rùn)澤介紹，今年，北京市35萬(wàn)畝平原造林中將恢復(fù)1.6萬(wàn)畝的濕地；同時(shí)，今年北京將圍繞永定河流域、潮白河流域、北運(yùn)河流域生態(tài)治理等重點(diǎn)工程，以濕地公園建設(shè)為突破口，重點(diǎn)推進(jìn)漢石橋、長(zhǎng)溝等10個(gè)濕地公園建設(shè)。

濕地保護(hù)管理規(guī)定修訂發(fā)布

國(guó)家林業(yè)局令第48號(hào)

《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于修改〈濕地保護(hù)管理規(guī)定〉的決定》已經(jīng)2017年11月3日國(guó)家林業(yè)局局務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2018年1月1日起施行。

國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)　張建龍

2017年12月5日

濕地保護(hù)管理規(guī)定修訂內(nèi)容

國(guó)家林業(yè)局關(guān)于修改《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的決定

國(guó)家林業(yè)局決定對(duì)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》作如下修改：

一、將第一條修改為：“為了加強(qiáng)濕地保護(hù)管理，履行《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)際濕地公約”），根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定?！?。

二、將第二條中“野生植物的原生地”修改為“野生植物原生地”。

三、將第三條中“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)恢復(fù)”修改為“全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)”。

四、將第五條第一款中的“愛(ài)鳥(niǎo)周”修改為“世界野生動(dòng)植物日、愛(ài)鳥(niǎo)周”。

五、將第六條中“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、支持公民、法人和其他組織”修改為：“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持公民、法人以及其他組織”。

六、將第十一條修改為：“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)可以采取濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等方式保護(hù)濕地，健全濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和管理制度，完善濕地保護(hù)體系，加強(qiáng)濕地保護(hù)?！?

七、將第十二條修改為：“濕地按照其生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性等重要程度，分為國(guó)家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地?！?

八、將第十三條修改為：“國(guó)家林業(yè)局會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定國(guó)家重要濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，明確相關(guān)管理規(guī)則和程序，發(fā)布國(guó)家重要濕地名錄?！?

九、將第十四條修改為：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在同級(jí)人民政府指導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定地方重要濕地和一般濕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，發(fā)布地方重要濕地和一般濕地名錄?！?

十、將第十九條第一款、第二款中的“設(shè)立”修改為“建立”。

十一、將第二十一條修改為：“國(guó)家濕地公園實(shí)行晉升制。符合下列條件的，可以申請(qǐng)晉升為國(guó)家濕地公園：

“（一）濕地生態(tài)系統(tǒng)在全國(guó)或者區(qū)域范圍內(nèi)具有典型性，或者濕地區(qū)域生態(tài)地位重要，或者濕地主體生態(tài)功能具有典型示范性，或者濕地生物多樣性豐富，或者集中分布有珍貴、瀕危的野生生物物種；

“（二）具有重要或者特殊科學(xué)研究、宣傳教育和文化價(jià)值；

“（三）成為省級(jí)濕地公園兩年以上（含兩年）；

“（四）保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和制度健全；

“（五）省級(jí)濕地公園總體規(guī)劃實(shí)施良好；

“（六）土地權(quán)屬清晰，相關(guān)權(quán)利主體同意作為國(guó)家濕地公園；

“（七）濕地保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)、科普宣傳教育等工作取得顯著成效?！?

十二、刪去第二十二條。

十三、將第二十三條改為第二十二條，修改為：“申請(qǐng)晉升為國(guó)家濕地公園的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)向國(guó)家林業(yè)局提出申請(qǐng)。

“國(guó)家林業(yè)局在收到申請(qǐng)后，組織論證審核，對(duì)符合條件的，晉升為國(guó)家濕地公園?！?

十四、將第二十四條改為第二十三條，將第一款修改為：“省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家濕地公園的建設(shè)和管理進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)估?！?

將第二款中的“因管理不善”修改為“因自然因素或者管理不善”。

十五、將第二十五條改為第二十四條，將“建立”修改為“設(shè)立”。

十六、刪去第二十六條。

十七、將第二十八條、第二十九條改為第二十六條、第二十七條，將“縣級(jí)以上地方人民政府”修改為“縣級(jí)以上人民政府”。

十八、將第三十一條改為第二十九條，修改為：“除法律法規(guī)有特別規(guī)定的以外，在濕地內(nèi)禁止從事下列活動(dòng)：

“（一）開(kāi)（圍）墾、填埋或者排干濕地；

“（二）永久性截?cái)酀竦厮矗?

“（三）挖沙、采礦；

“（四）傾倒有毒有害物質(zhì)、廢棄物、垃圾；

“（五）破壞野生動(dòng)物棲息地和遷徙通道、魚(yú)類(lèi)洄游通道，濫采濫捕野生動(dòng)植物；

“（六）引進(jìn)外來(lái)物種；

“（七）擅自放牧、捕撈、取土、取水、排污、放生；

“（八）其他破壞濕地及其生態(tài)功能的活動(dòng)?！?

十九、將第三十二條改為第三十條，將第一款修改為：“建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地，經(jīng)批準(zhǔn)確需征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位應(yīng)當(dāng)按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，依法辦理相關(guān)手續(xù)。”

將第二款中的“進(jìn)行生態(tài)修復(fù)”修改為“限期進(jìn)行生態(tài)修復(fù)”。

二十、增加一條，作為第三十二條：“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展?jié)竦胤阑鸸ぷ鳎訌?qiáng)防火基礎(chǔ)設(shè)施和隊(duì)伍建設(shè)。”

二十一、刪去第三十六條。

另外，條文順序作相應(yīng)的調(diào)整。

本決定自2018年1月1日起施行。

《濕地保護(hù)管理規(guī)定》根據(jù)本決定作相應(yīng)修改，重新公布。

國(guó)家林業(yè)局頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，這是我國(guó)第一部濕地保護(hù)部門(mén)規(guī)章。北京、河北、云南、青海頒布了濕地保護(hù)地方法規(guī)。截至2013年底，全國(guó)共有19個(gè)省區(qū)市頒布了濕地保護(hù)條例（辦法）。在11處國(guó)際重要濕地開(kāi)展了濕地生態(tài)系統(tǒng)健康、功能和價(jià)值評(píng)價(jià)。完成了全國(guó)第二次濕地資源調(diào)查。穩(wěn)步推進(jìn)《全國(guó)濕地保護(hù)工程“十二五”實(shí)施規(guī)劃》，中央預(yù)算內(nèi)投資2.4億元，實(shí)施項(xiàng)目59個(gè)；中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助資金增加到2.5億元，安排項(xiàng)目122個(gè)。新批國(guó)家濕地公園（試點(diǎn)）131處，新增濕地保護(hù)面積30萬(wàn)公頃；20處試點(diǎn)國(guó)家濕地公園通過(guò)驗(yàn)收并授牌。新指定了5處國(guó)際重要濕地，目前，我國(guó)國(guó)際重要濕地總數(shù)達(dá)46個(gè)。啟動(dòng)實(shí)施GEF 5期項(xiàng)目。成功舉辦了“第三屆中國(guó)濕地文化節(jié)暨東營(yíng)國(guó)際濕地保護(hù)交流會(huì)議”，20多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的代表參加會(huì)議，發(fā)布了《東營(yíng)宣言》。國(guó)家林業(yè)局、中央電視臺(tái)舉辦了“美麗中國(guó)濕地行”大型宣傳活動(dòng)，在黃金時(shí)段播放了50個(gè)濕地保護(hù)專(zhuān)題片，評(píng)選出中國(guó)“十大魅力濕地”。