預算管理國際經(jīng)驗透視

西方市場經(jīng)濟國家推行預算管理已經(jīng)有近200年的歷史。它們已經(jīng)摸索出一套適應市場經(jīng)濟要求的管理方法和體系，對我國正在進行的預算管理改革具有重要的借鑒意義。以下從預算管理機構(gòu)的設置、預算的編制、預算的執(zhí)行、預算監(jiān)督四個方面來簡單介紹國外地方預算制度的一些做法。

1．預算管理機構(gòu)的設置

(1)地方財政預算的編制機構(gòu)。一般分兩種形式：一是特設的專門預算編制機構(gòu)。如美國設立總統(tǒng)預算管理辦公室，獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負責，其主要的職責是編制支出預算。財政部只負責編制收入預算，整個預算的編制工作則交給特設的預算機構(gòu)。這樣的目的是為了保證支出預算和收入預算的客觀性，以避免財政部門統(tǒng)編預算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門的專職預算編制機構(gòu)。由財政部門負責預算的編制。

(2)預算草案的審批機構(gòu)。實行單一制的國家，可以直接批準預算；實行兩院制的國家，下議院在審批預算時比上議院具有更大的權(quán)力，擁有預算先議權(quán)和最后批準權(quán)。在預算的構(gòu)成上，實行單一制的國家，國家最高權(quán)力機關批準中央預算和地方預算；實行聯(lián)邦制的國家，政府的預算分為聯(lián)邦、州和地方預算，各級權(quán)力機關只負責批準本級政府預算，不審批下級的預算。

(3)預算執(zhí)行機構(gòu)。包括預算收入、支出和出納機構(gòu)。收入執(zhí)行機構(gòu)是稅務機關；支出執(zhí)行機構(gòu)是財政部門指導下的政府預算單位；出納機構(gòu)是國庫，國庫的設置分別是獨立國庫制和委托國庫制。

(4)預算監(jiān)督機構(gòu)。有三種形式：一是議會直接監(jiān)督；二是審計部門監(jiān)督，獨立于行政部門之外；三是財政部門監(jiān)督。

2．預算的編制

(1)編制期限。國外的預算編制時間普遍較長，一般從年初就開始下一年度的預算編制，到預算得到批準，有近一年的時間。

(2)預算收支科目。預算收支科目的細化是預算管理和提高預算透明度的重要基礎工作，科目越細，越便于監(jiān)督。美國的預算支出科目有1300多個，法國預算類科目1100多個。

(3)國外通常按照部門編制預算，一個部門的支出反映在一本預算上，有利于財政部門掌握和監(jiān)督各個部門的預算資金情況。

(4)普遍采用零基預算。要求對每一個計劃項目作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效以及成本為基礎，排列預算支出的優(yōu)先順序。

(5)普遍采用復式預算。將預算內(nèi)的全部財政收入和支出按照經(jīng)濟性質(zhì)進行劃分，分別匯集編制成兩個或者兩個以上的預算。它不僅適應于資金分配格局的變化，而且可以對每一項目進行成本收益的分析和控制，可以反映預算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。

3．預算的執(zhí)行

預算的執(zhí)行是預算管理的關鍵，關系到編制的預算能否變成現(xiàn)實。一般地說，各國年度預算經(jīng)立法機關批準后即具有法律效力，各部門必須嚴格執(zhí)行。但是，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收人，使得原來批準的預算發(fā)生變更的，必須經(jīng)過與審批預算相同的程序。同時，國外預算管理資金普遍采用國庫單一賬戶制度。國庫集中管理資金集中支付，政府預算審批后，預算單位安排購買商品和勞務后，由銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。

4．預算的監(jiān)督

健全的法律體系是確保預算監(jiān)督的關鍵。國外通常從預算的編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定。如，法國規(guī)范預算的法律包括《憲法》、《財政法》，每年國會還會通過年度的《預算法案》，以法律的形式對各項支出做出明確的規(guī)定，使各個部門的每項預算收支收到法律約束。同時，各國普遍建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督預算的編制和執(zhí)行。比如，法國建立了財政監(jiān)察專員制度和財政公共會計制度進行預算監(jiān)督檢查，前者負責對預算支出進行檢查監(jiān)督，后者主要負責執(zhí)行支付。檢查的方法也是多種多樣，比如成本收益方法，瑞典的監(jiān)督重點就是對預算各部委的具體工作成效來監(jiān)督。2100433B

使用招標代理進行招標和管理承包商(即國內(nèi)所謂代建制)代表業(yè)主管理項目建設也是國際常見的慣例，世界銀行的咨詢服務采購指南有如何選擇采購代理的規(guī)定和管理承包商的定義。聯(lián)合國專門的采購機構(gòu)也為其他聯(lián)合國機構(gòu)或政府代理采購。但由招標代理采購和管理承包商建設在國際上從來就不是強制性的，由業(yè)主根據(jù)自身的招標和建設管理能力確定。

采購分為公共采購和私營部門采購兩大類，是以采購主體來劃分的，世界貿(mào)易組織WTO的政府采購協(xié)議，多邊開發(fā)銀行MDB貸款項目的采購，聯(lián)合國機構(gòu)自己進行的采購，各國政府出資的政府采購均屬于公共采購的范疇。WTO政府采購協(xié)議的目的是開放政府采購市場，消除貿(mào)易壁壘。

聯(lián)合國機構(gòu)的采購由聯(lián)合國機構(gòu)自己執(zhí)行，投標人必須事先注冊登記，成為聯(lián)合國的準供應商才有機會獲得聯(lián)合國采購的訂單。聯(lián)合國機構(gòu)也可以作為采購代理為客戶服務。國際金融組織貸款項目的采購由借款人進行和完成，國際金融組織進行監(jiān)督和指導，投標人不需事先登記，可以隨時投標。國際金融組織為其為公需要自己進行的采購則與聯(lián)合國采購類似，投標人需要事先注冊登記。