土地儲備

合法運作原則

合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運行。當前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權(quán)職責、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運作無疑意義重大。

資源優(yōu)化配置原則

土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。中國的社會主義市場經(jīng)濟，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于中國實行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當重點抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達到最大限度的發(fā)揮；在土地擔保物權(quán)方面，則著眼于擔保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實發(fā)揮土地在債權(quán)擔保中的作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場化、規(guī)范化。

可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責任感去準確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。土地儲備制度應(yīng)當遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購、儲備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當充分考慮土地資源的長遠規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經(jīng)濟長遠發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。

土地使用權(quán)競爭性出讓原則

土地儲備中心收購?fù)恋刂螅环矫嫘枰M行土地的儲備，以對土地資源和社會經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控；另一方面，須對其儲備的土地進行使用權(quán)的有償出讓，以實現(xiàn)土地資源的價值。在土地使用權(quán)的出讓過程中，應(yīng)當堅持競爭性出讓原則，嚴格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場經(jīng)濟下，各個主體通過競爭這一法則實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經(jīng)濟的要義﹐讓最有實力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

社會效益優(yōu)先原則

社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應(yīng)當優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應(yīng)當遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進行土地收購時，應(yīng)當在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關(guān)市場主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應(yīng)當有嚴格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會保障、環(huán)境保護等涉及社會公益性的方面傾斜。

行政行為說（強制論）

行政行為說認為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購?fù)恋氐囊环疆斒氯藶樾姓鄬θ?。行政行為說又可分為兩種：其一，認為土地收購與儲備行為于雙方當事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求；其二，認為屬于國家對土地收購的“強制性買賣”關(guān)系，該學(xué)說承認土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構(gòu)按照市場價格進行評估，并由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價?！皬娭菩再I賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補償。

民事行為說（自由論）

持民事行為說者認為，收購行為是市場經(jīng)濟條件下的“自由買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定。 依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權(quán)機構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟目標就無法實現(xiàn)。

區(qū)分說

區(qū)分說是在對民事行為說與行政行為說進行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質(zhì)的一種折中觀點。具體而言，該學(xué)說認為：

政府主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當遵循平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對土地的財產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對于，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟管理權(quán)的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進行單向收購時，具有強制性。

土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生

土地儲備概念來自于國外的Land Banking，類似的表述還有Land Bank、Land Storage、Land Reserve等。1896年，土地儲備制度首次在荷蘭實行，隨后土地儲備推廣到瑞典、挪威、丹麥、英國、法國等歐洲國家，之后澳大利亞、加拿大、美國紐約和夏威夷、馬來西亞、韓國、中國臺灣、中國香港等國家和地區(qū)也開展了土地儲備。部分國家土地儲備經(jīng)過一個世紀的發(fā)展，已形成較成熟的運行機制。國外及港臺學(xué)者對土地儲備的研究十分深入，對土地儲備概念的認識也基本一致，即：由政府或公共機構(gòu)預(yù)先取得土地進行儲備，以備適時供應(yīng)市場，從而達到公共政策目標、抑制投機、平穩(wěn)地價的目的。中國大陸的土地儲備出現(xiàn)于上世紀90年代中后期，僅有十余年歷史，發(fā)展時間短，運行機制尚不成熟。但是，隨著土地儲備工作在中國大陸的廣泛推廣，公眾對土地儲備概念的認識也隨之深入。

中國大陸在建立規(guī)范、統(tǒng)一的土地儲備機制之前，并沒有相對一致的土地儲備概念。很多城市出臺了相關(guān)文件以及地方法規(guī)來定義土地儲備行為、規(guī)范土地儲備流程，雖然各地對土地儲備的定義大體一致，但是在很多方面依然存在不同的地方，主要表現(xiàn)在對土地儲備主體和土地儲備工作環(huán)節(jié)的界定有所不同。例如：上海市1997年出臺的《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》中規(guī)定：“所稱收購，是指由上海市房屋土地管理局（以下簡稱市房地局）依法征用土地、置換土地、收回國有土地使用權(quán)的行為；所謂儲備，是指市政府對收購、收回的土地進行前期開發(fā)，并予以儲存的行為。”收購主體是市房地局，儲備主體是上海市政府，都由土地儲備機構(gòu)具體實施。土地儲備的主要環(huán)節(jié)為土地取得、整治和儲存。根據(jù)杭州市1999年出臺的《杭州市土地儲備實施辦法》相關(guān)規(guī)定，杭州市土地儲備的主體是土地儲備機構(gòu)，土地儲備主要環(huán)節(jié)為土地取得、整治、儲存和預(yù)出讓。北京市2002年發(fā)布的《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局<關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲備制度意見>的通知》則表示土地儲備主體為北京市政府，土地儲備環(huán)節(jié)包括土地取得、整治、儲存和出讓。

國土資源部、財政部、中國人民銀行于2007年11月19日聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》，后由于18年重新修訂被廢止），對土地儲備主體與工作環(huán)節(jié)進行了界定，起到了統(tǒng)一規(guī)范土地儲備工作，完善土地儲備制度的作用，以“完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。《辦法》第二、三條指出，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔。各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應(yīng)編制項目實施方案，經(jīng)同級人民政府批準后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)?！掇k法》明確，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

綜合各方觀點，本書認為土地儲備是指：依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求，土地儲備機構(gòu)通過征用、收購、置換、收回、轉(zhuǎn)制等方式取得土地，直接或者對土地進行適度開發(fā)整理后儲存起來的過程，土地儲備工作重點為土地取得與收儲。

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！比欢鳛橐环N自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟學(xué)觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，

如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟的發(fā)展而呈上升之勢。以中國為例，自上個世紀70年代以來，中國人口以每年10%左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范——法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理性行為，以期實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因

在市場經(jīng)濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟人”（亞當.斯密語），為實現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運用其認為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實踐當中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應(yīng)國家對土地資源進行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實動因

土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

(一)、國有土地使用者未按照土地使用權(quán)出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金，應(yīng)依法收回的土地；

(二)、國有土地使用年限屆滿，被依法收回的土地；

(三)、被依法沒收使用權(quán)的國有土地；

(四)、因用地單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的國有土地，或者是經(jīng)核準報廢的交通設(shè)施、礦場用地；

(五)、交易價格偏低，政府應(yīng)優(yōu)先購買的土地；

(六)、依法分批次征用或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地；

(七)、以出讓方式取得土地使用權(quán)后，不能按合同的期限開發(fā)或無力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

(八)、其他需要進行儲備的國有土地。

國土資源部 財政部 中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)《土地儲備管理辦法》的通知

各省、自治區(qū)、直轄市、副省級城市國土資源主管部門、財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國土資源局、財務(wù)局，中國人民銀行上?？偛俊⒏鞣中?、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各省、自治區(qū)、直轄市銀監(jiān)局：

為加強和規(guī)范土地儲備管理，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合修訂了《土地儲備管理辦法》?，F(xiàn)予印發(fā)，請遵照執(zhí)行。

國土資源部 財政部 中國人民銀行

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會

2018年1月3日

一、總體要求

（一）為貫徹落實黨的十九大精神，落實加強自然資源資產(chǎn)管理和防范風險的要求，進一步規(guī)范土地儲備管理，增強政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的調(diào)控和保障能力，促進土地資源的高效配置和合理利用，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）、《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號），制定本辦法。

（二）土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機構(gòu)承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。

（三）土地儲備機構(gòu)應(yīng)為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。國土資源主管部門對土地儲備機構(gòu)實施名錄制管理。市、縣級國土資源主管部門應(yīng)將符合規(guī)定的機構(gòu)信息逐級上報至省級國土資源主管部門，經(jīng)省級國土資源主管部門審核后報國土資源部，列入全國土地儲備機構(gòu)名錄，并定期更新。

二、儲備計劃

（四）各地應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規(guī)模，對三年內(nèi)可收儲的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。

（五）各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，結(jié)合當?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應(yīng)計劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內(nèi)容應(yīng)包括：

1.上年度末儲備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況（含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單）；

2.年度新增儲備土地計劃（含當年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規(guī)模及地塊清單）；

3.年度儲備土地前期開發(fā)計劃（含當年前期開發(fā)地塊清單）；

4.年度儲備土地供應(yīng)計劃（含當年擬供應(yīng)地塊清單）；

5.年度儲備土地臨時管護計劃；

6.年度土地儲備資金需求總量。

其中，擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經(jīng)縣級（含）以上人民政府批準，目前已啟動收回、收購、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲備土地庫管理的土地。

（六）國土資源主管部門應(yīng)會同財政部門于每年第三季度，組織編制完成下一年度土地儲備計劃，提交省級國土資源主管部門備案后，報同級人民政府批準。因土地市場調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲備計劃的，每年中期可調(diào)整一次，按原審批程序備案、報批。

三、入庫儲備標準

（七）儲備土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風險等情況的土地，在按照有關(guān)規(guī)定由相關(guān)單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備。

（八）下列土地可以納入儲備范圍：

1.依法收回的國有土地；

2.收購的土地；

3.行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；

4.已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準手續(xù)并完成征收的土地；

5.其他依法取得的土地。

入庫儲備土地必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。土地儲備機構(gòu)應(yīng)對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟補償、土地權(quán)利（包括用益物權(quán)和擔保物權(quán)）等情況進行審核，不得為了收儲而強制征收土地。對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理相關(guān)不動產(chǎn)登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。

（九）收購?fù)恋氐难a償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級國土資源主管部門和財政部門確認，或地方法規(guī)規(guī)定的其他機構(gòu)確認。

（十）儲備土地入庫前，土地儲備機構(gòu)應(yīng)向不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請辦理登記手續(xù)。儲備土地登記的使用權(quán)類型統(tǒng)一確定為“其他（政府儲備）”，登記的用途應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

四、前期開發(fā)、管護與供應(yīng)

（十一）土地儲備機構(gòu)負責理清入庫儲備土地產(chǎn)權(quán)，評估入庫儲備土地的資產(chǎn)價值。

（十二）土地儲備機構(gòu)應(yīng)組織開展對儲備土地必要的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)土地提供必要保障。

儲備土地的前期開發(fā)應(yīng)按照該地塊的規(guī)劃，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關(guān)規(guī)定，選擇工程勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位進行建設(shè)。

前期開發(fā)工程施工期間，土地儲備機構(gòu)應(yīng)對工程實施監(jiān)督管理。工程完成后，土地儲備機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定組織開展驗收或委托專業(yè)機構(gòu)進行驗收，并按有關(guān)規(guī)定報所屬國土資源主管部門備案。

（十三）土地儲備機構(gòu)應(yīng)對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式進行管護；建立巡查制度，對侵害儲備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。對儲備土地的管護，可以由土地儲備機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責，也可由土地儲備機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定選擇管護單位。

（十四）在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機構(gòu)可將儲備土地或連同地上建（構(gòu)）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)。儲備土地的臨時利用應(yīng)報同級國土資源主管部門同意。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)儲備土地的臨時使用，需搭建建（構(gòu)）筑物的，在報批前，應(yīng)當先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，不得修建永久性建筑物。

（十五）儲備土地完成前期開發(fā)，并具備供應(yīng)條件后，應(yīng)納入當?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計劃，由市、縣國土資源主管部門統(tǒng)一組織土地供應(yīng)。供應(yīng)已發(fā)證的儲備土地之前，應(yīng)收回并注銷其不動產(chǎn)權(quán)證書及不動產(chǎn)登記證明，并在不動產(chǎn)登記簿中予以注銷。

五、資金管理

（十六）土地儲備資金收支管理嚴格執(zhí)行財政部、國土資源部關(guān)于土地儲備資金財務(wù)管理的規(guī)定。土地儲備資金通過政府預(yù)算安排，實行?？顚Ｓ谩?

（十七）土地儲備機構(gòu)應(yīng)當嚴格按照規(guī)定用途使用土地儲備資金，不得挪用。土地儲備機構(gòu)所需的日常經(jīng)費，納入政府預(yù)算，與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。

（十八）土地儲備機構(gòu)按規(guī)定編制土地儲備資金收支項目預(yù)算，經(jīng)同級國土資源主管部門審核，報同級財政部門審定后執(zhí)行。年度終了，土地儲備機構(gòu)向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的會計師事務(wù)所等相關(guān)中介機構(gòu)進行審核。

（十九）土地儲備資金應(yīng)當建立績效評價制度，績效評價結(jié)果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預(yù)算的依據(jù)。

（二十）土地儲備專項債券資金管理執(zhí)行財政部、國土資源部有關(guān)地方政府土地儲備專項債券管理的規(guī)定。

六、監(jiān)管責任

（二十一）信息化監(jiān)管。國土資源部利用土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)測監(jiān)管土地儲備機構(gòu)業(yè)務(wù)開展情況。

列入全國土地儲備機構(gòu)名錄的機構(gòu)應(yīng)按要求在土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中填報儲備土地、已供儲備土地、儲備土地資產(chǎn)存量和增量、儲備資金收支、土地儲備專項債券等相關(guān)信息，接受主管部門監(jiān)督管理。土地儲備機構(gòu)應(yīng)按相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件開展工作，違反相關(guān)要求的，將被給予警示直至退出名錄。

（二十二）部門分工監(jiān)管。各級國土資源主管部門及財政部門應(yīng)按照職責分工，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

市縣級國土資源主管部門應(yīng)制定相關(guān)管理辦法，監(jiān)管土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)運行、資產(chǎn)管理及資金使用，定期考核，加強對土地儲備機構(gòu)的管理與指導(dǎo)；及時核準上傳土地儲備機構(gòu)在土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中的信息，審核調(diào)整土地儲備計劃及資金需求，并配合財政部門做好土地儲備專項債券額度管理及發(fā)行等相關(guān)工作。

省級國土資源主管部門負責制定本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備監(jiān)管制度，對土地儲備業(yè)務(wù)進行政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，監(jiān)管土地儲備機構(gòu)及本地區(qū)土地儲備業(yè)務(wù)運行情況，審核土地儲備機構(gòu)名錄、土地儲備規(guī)模、資金及專項債券的需求，配合財政部門做好土地儲備專項債券額度分配及發(fā)行等相關(guān)工作。

財政部門負責審核土地儲備資金收支預(yù)決算、監(jiān)督管理資金支付和收繳及土地儲備專項債券發(fā)行、還本付息等工作。

（二十三）各級國土資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門應(yīng)建立符合本地實際的聯(lián)合監(jiān)管機制。按照職責分工，對儲備土地、資產(chǎn)、資金、專項債券進行監(jiān)督和指導(dǎo)。

七、其他要求

（二十四）各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門可依據(jù)本辦法規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H，會同當?shù)赝壺斦块T、人民銀行及銀行業(yè)監(jiān)督管理部門制定具體實施辦法。

（二十五）本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會負責解釋。

（二十六）本辦法自發(fā)布之日起實施，有效期5年。《國土資源部 財政部 中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈土地儲備管理辦法〉的通知》（國土資發(fā)〔2007〕277號）同時廢止。2100433B

《土地儲備管理辦法》系國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布，以“完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”為目的。

目錄土地儲備管理辦法 土地儲備管 理辦法第一章 總 則 第二章 計劃與管理 第三章 范圍與程序 第四章 開發(fā)與利用 第五章 土地供應(yīng) 第六章 資金管理 第七章 附 則土地儲備管理辦法 土地儲備管理辦法第一章 總 則 第二章 計劃與管理 第三章 范圍與程序 第四章 開發(fā)與利用 第五章 土地供應(yīng) 第六章 資金管理 第 七章 附 則展開

第1章 緒論

第2章 土地儲備與交易的相關(guān)理論

2.1 我國土地儲備制度的發(fā)展背景

2.1.1 我國土地儲備制度建立的背景

2.1.2 我國土地儲備制度建立的條件

2.1.3 我國土地儲備的發(fā)展歷程與發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.4 我國土地儲備制度的運行模式

2.2 土地儲備與交易的理論基礎(chǔ)

2.2.1 我國土地儲備制度的法律基礎(chǔ)

2.2.2 土地儲備與交易的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

2.2.3 經(jīng)營城市的相關(guān)理論

2.2.4 地租理論

2.2.5 過濾理論

2.2.6 建立土地儲備制度的必要性

第3章 實施土地儲備制度對社會經(jīng)濟的影響

3.1 土地儲備與地價、房價的關(guān)系

3.1.1 土地儲備制度使土地價格市場化

3.1.2 土地儲備制度放大土地價格信號

3.2 土地儲備制度對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的影響

3.3 土地儲備制度對中國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

3.4 土地儲備制度對居民福利的影響

3.4.1 土地儲備與社會福利

3.4.2 土地儲備制度的推行對城市居民總體社會福利的實質(zhì)影響

第4章 土地交易市場

第一章　總　則

第一條　為了完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實際，制定本辦法。

第二條　大連市中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備，適用本辦法。

第三條　市土地儲備委員會按照市政府確定的職責，負責土地儲備的指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等管理工作；市土地儲備機構(gòu)負責土地儲備工作的具體實施。

市發(fā)展改革、經(jīng)濟、財政、建設(shè)、國土資源、規(guī)劃、國有資產(chǎn)管理、審計、監(jiān)察等部門和儲備土地所在區(qū)政府，按照各自職責負責與土地儲備有關(guān)的工作。

第四條　土地儲備工作實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理的原則。

第二章　計劃與方案

第五條　市政府有關(guān)部門和土地儲備機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

第六條　土地儲備實行計劃管理。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當會同市國土資源、財政等部門，根據(jù)本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、近期城市建設(shè)規(guī)劃和土地市場供需狀況，提出年度土地儲備（供應(yīng)）計劃，報市土地儲備委員會批準后，通過新聞媒體向社會公布。

年度土地儲備（供應(yīng)）計劃應(yīng)當包括儲備土地的規(guī)模、前期開發(fā)及供應(yīng)規(guī)模、臨時利用和資金收支計劃，以及各類儲備土地宗數(shù)、位置、面積、用途、權(quán)屬等內(nèi)容。

年度土地儲備（供應(yīng)）計劃的調(diào)整，按照制定土地儲備（供應(yīng)）計劃的程序辦理。

第七條　土地儲備機構(gòu)應(yīng)當會同市政府有關(guān)部門根據(jù)年度土地儲備（供應(yīng)）計劃，編制土地儲備項目實施方案，報市土地儲備委員會批準后實施。

土地儲備項目實施方案應(yīng)當包括項目概況、用地規(guī)模、實施的主要內(nèi)容以及成本測算、經(jīng)濟分析和資金計劃安排等。

第三章　范圍與程序

第八條　下列土地可以統(tǒng)一納入土地儲備：

（一）依法收回的國有建設(shè)用地；

（二）收購的國有建設(shè)用地；

（三）行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；

（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地；

（五）其他依法取得的土地。

第九條　依法無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)，土地儲備機構(gòu)將其納入土地儲備。

第十條　因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃需要調(diào)整使用國有建設(shè)用地的，經(jīng)土地儲備機構(gòu)和國土資源部門報請市政府批準，依法給予土地使用權(quán)人補償后，由土地儲備機構(gòu)與使用權(quán)人簽訂協(xié)議收回土地使用權(quán)。對收回使用權(quán)的土地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)，土地儲備機構(gòu)將其納入土地儲備。

第十一條　根據(jù)土地儲備計劃收購國有建設(shè)用地使用權(quán)的，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)收購合同。對收購后的土地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)，土地儲備機構(gòu)將其納入土地儲備。

國有建設(shè)用地使用權(quán)收購合同應(yīng)當載明以下內(nèi)容：

（一）擬收購?fù)恋氐耐恋厥褂脵?quán)人名稱、地址、法定代表人，土地四至界限、面積、用途，土地及地上建（構(gòu)）筑物權(quán)屬及登記情況；

（二）收購補償費及支付方式和期限；

（三）交付土地的期限、標準和方式；

（四）違約責任；

（五）糾紛的處理；

（六）雙方約定的其他權(quán)利義務(wù)。

收購?fù)恋氐难a償費標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商同意后，報市土地儲備委員會批準。

第十二條　政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)，土地儲備機構(gòu)將其納入土地儲備。

第十三條　已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的國有建設(shè)用地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)，土地儲備機構(gòu)將其納入土地儲備。

第十四條　土地登記機關(guān)根據(jù)需要為產(chǎn)權(quán)清晰、申請材料齊全的儲備土地辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。

第四章　整理與利用

第十五條　土地儲備機構(gòu)可以對納入儲備的土地進行前期整理，使之具備供應(yīng)條件。

第十六條　土地儲備機構(gòu)實施土地儲備前期整理，涉及土地平整和道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定通過公開招標方式選擇工程實施單位，并與中標單位簽訂土地整理協(xié)議書。

第十七條　土地儲備機構(gòu)應(yīng)當采取有效措施，加強對納入儲備土地的保護、管理，防止侵害儲備土地權(quán)利行為的發(fā)生。

第十八條　在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機構(gòu)可以將儲備土地或者將儲備土地連同地上建（構(gòu)）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以臨時利用。屬于設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用，應(yīng)當征得抵押權(quán)人同意。

儲備土地的臨時利用一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)。

第五章　土地供應(yīng)

第十九條　儲備土地完成前期整理后，由市國土資源部門根據(jù)年度土地供應(yīng)計劃統(tǒng)一組織供地。

供應(yīng)的儲備土地屬于已經(jīng)核發(fā)土地證書的，在供應(yīng)前收回土地證書；屬于已經(jīng)設(shè)立土地抵押權(quán)的，應(yīng)當先依法解除抵押或者取得抵押權(quán)人同意。

全市國有建設(shè)用地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌交易工作實行統(tǒng)一的市場管理方式。

第二十條　經(jīng)市政府批準，以劃撥方式使用儲備土地的，土地使用人應(yīng)當承擔該地塊的前期整理成本和其他有關(guān)費用。

第二十一條　依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收后的土地，納入儲備滿兩年未供應(yīng)的，在下達下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃時扣減相應(yīng)指標。

第六章　土地儲備資金

第二十二條　土地儲備資金是指土地儲備機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定收回、收購、優(yōu)先購買、征收土地以及對其進行前期整理等所需要的費用。

土地儲備資金專款專用、分賬核算，并實行預(yù)決算管理。土地儲備機構(gòu)所需日常經(jīng)費，應(yīng)當與土地儲備資金分賬核算，不得相互混用。

第二十三條　土地儲備資金的來源：

（一）財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；

（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；

（三）土地儲備機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行及其他金融機構(gòu)貸款；

（四）經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；

（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。

財政部門從納入國庫的招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)所取得的總成交價款中，按照4%的比例計提國有土地收益基金，主要用于土地儲備。

第二十四條　土地儲備機構(gòu)應(yīng)當于每年第三季度按宗地編制下一年度土地儲備資金收支項目預(yù)算，報市財政部門批準后執(zhí)行。

土地儲備資金收支項目預(yù)算需要調(diào)整的，土地儲備機構(gòu)應(yīng)當按照規(guī)定編制預(yù)算調(diào)整方案，報市財政部門批準后執(zhí)行。

第二十五條　市財政部門應(yīng)當根據(jù)土地儲備需要以及預(yù)算安排，及時核撥用于土地儲備的各項資金。

土地儲備資金申請、核撥的具體辦法，由市財政部門會同土地儲備機構(gòu)另行制定。

第二十六條　土地儲備資金主要用于下列事項：

（一）收回、收購、優(yōu)先購買或者征收土地需要支付的土地價款或者征地和拆遷補償費用，包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與收回、收購、優(yōu)先購買或者征收土地有關(guān)的其他費用；

（二）收回、收購、優(yōu)先購買或者征收土地后進行前期土地整理費用，包括前期土地開發(fā)性支出，以及按照財政部門規(guī)定與前期土地整理相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和儲備土地在儲備期間的管護費用；

（三）收回、收購、優(yōu)先購買或者征收土地需要支付的銀行及其他金融機構(gòu)貸款利息支出；

（四）經(jīng)市財政部門批準需要支付的與土地儲備有關(guān)的其他費用。

第二十七條　土地儲備機構(gòu)應(yīng)當在每年年終向市財政部門報送土地儲備資金收支項目決算，并詳細提供宗地支出情況。

土地儲備資金收支項目決算由市財政部門審核或者由其委托依法設(shè)立的中介機構(gòu)審核。

第二十八條　土地儲備機構(gòu)儲備土地向銀行等金融機構(gòu)舉借的貸款應(yīng)當是擔保貸款，其中舉借抵押貸款應(yīng)當具有土地使用證。

第二十九條　土地儲備機構(gòu)儲備土地舉借貸款，其規(guī)模應(yīng)當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預(yù)算相銜接；申請貸款應(yīng)當取得市土地儲備委員會批準的項目收儲方案和市財政部門的貸款規(guī)模批準文件等書面材料，舉借的貸款應(yīng)當專項用于土地儲備，不得挪用。

第三十條　有關(guān)部門和土地儲備機構(gòu)不得將各類財政性資金用于土地儲備貸款擔保。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。

第三十一條　供應(yīng)儲備土地取得的全部土地出讓收入，統(tǒng)一按照國家有關(guān)規(guī)定實行“收支兩條線”管理。

土地儲備機構(gòu)在持有儲備的土地使用權(quán)期間，臨時利用土地取得的零星收入，包括出租和臨時使用儲備土地收入、儲備土地的地上建筑物及附著物殘值變賣收入等，全部繳入國庫，納入一般預(yù)算，實行“收支兩條線”管理。

第七章　附　則

第三十二條　經(jīng)市政府批準，在中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)行政區(qū)域以外列入市政府重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的周邊土地儲備，依照本辦法執(zhí)行。

其他區(qū)市縣、先導(dǎo)區(qū)的土地儲備參照本辦法執(zhí)行。

第三十三條　本辦法自發(fā)布之日起施行。